台灣的工業合作政策帶來挑戰與機遇交織的情勢，影響的層面不僅國防部門，更波及台灣更廣泛的戰略與經濟格局。
台灣近期向美國大筆訂購防禦系統，創下雙方歷來數一數二大規模的軍售紀錄。過去幾個月期間，美國於10月批准了價值20億美元的大型軍售案，隨後11月又追加了3.85億美元的軍售。
在這些創紀錄的美國軍售訂單當中，台灣的國防採購策略正在發生重大變化。台灣的「工業合作」政策，或國際習稱的「補償交易」(Offset)，旨在使外國投資更密切地與台灣的戰略需求對接。然而，國防承包商在適應新政策上面臨挑戰，爭議因而浮現：這種方法究竟能否提升台灣的國防戰備能力，還是反而會帶來更多阻礙而非機會？
多年來，台灣的補償交易非常明確，要求外國國防承包商將合約價值的40%再投資於在地經濟。此一政策兼顧了彈性與可預測性，並在直接與間接投資之間取得平衡。然而，隨著台灣要求補償交易採用按個案處理，承包商現在面臨新的不確定性與財務風險。間接補償交易的取消以及價格透明的要求，使得以往簡單的程序變成迷宮般的複雜機制。
策略轉變
台灣先前的補償交易政策以明確的40%補償義務為結構核心。根據此政策，在台灣獲得合約的國防承包商須將合約價值的40%再投資於在地經濟，可透過直接或間接投資專案達成。
直接補償交易與所採購的國防系統直接相關，如設立當地設施以進行防禦設備的維修，或在出口管制未構成重大障礙之下，將台灣供應商納入生產鏈中，尤其是結構組件或備件。而間接補償交易則提供更廣泛的靈活度，包括投資於與國防無關的領域，例如醫療保健或再生能源，因而使台灣經濟中的多種產業受益。
舊政策也使承包商能夠清楚了解並可靠預測相關要求。既定的補償交易要求，讓承包商可以有效地制定投標策略和長期商業計劃。政府發佈偏好的補償交易專案「願望清單」，讓國防企業了解哪些領域可以滿足補償的交易義務，這樣的程序對所有相關單位都較為直白明瞭。
新政策則不同於這些既定的規範。補償交易現在改為按個案決定，不再設定固定比例的義務。表面上，此做法是為了台灣的戰略防務需求對接。
然而，這樣的改變帶來很大的不確定性。現在，國防承包商需要先承諾補償交易計劃，才能獲得合約授予，也就是在不受保障的情況下承擔財務風險。此外，取消間接補償交易機制以及新增要求補償交易專案價格透明，增加了層層複雜因素，使採購程序更加困難。對項目明細透明度的要求增加了行政與法律的監管，進一步加重國防相關專案因更嚴格法規（如美國出口管制）所帶來的挑戰。
承包商經常反應的擔憂之一是「合約授予」定義不明確。美國對外軍售（Foreign Military Sales，FMS）框架下，台灣與美國政府簽署發價書（Letter of Offer and Acceptance，LOA），隨後美國政府再與供應商簽訂合約。這個程序通常涉及12至36個月、甚至更長的等待期。雖然發價書代表台灣的正式承諾，但與供應商的實際合約則由美國政府在後續階段負責管理和簽署。如果台灣的政策將「合約授予」定義為政府與供應商簽約的時間點，承包商就可能有時間計算其得標機率，再決定是否簽署工業合作協議書。然而，台灣逐漸要求承包商在 LOA 簽署後不久便要簽訂 ICA，遠早於美國政府最終確定合約的時間點。一旦台灣簽了發價書，就幾乎不可能撤回，承包商質疑是否有必要如此急迫地於此階段簽署工業合作協議書。
如此不明確的定義導致激勵措施錯位。承包商認為，在合約授予階段之前簽署工業合作協議書幾乎沒有好處，因為台灣無法控制美國政府如何與供應商簽約。而出口許可限制往往也導致美國公司無法向台灣提供其所要求的產品此外，不簽署工業合作協議書並不會讓承包商失去投標資格，導致缺乏簽署 ICA 的誘因，進而削弱該政策的目標。
另一個重要的問題，是固定補償交易比例的取消。各公司補償交易比例不同，導致成本負擔不一，可能使承擔較高義務的企業處於不利地位。這種情況變相鼓勵承包商協商降低補償交易比例，與政策希望促進有意義補償交易的目標背道而馳。此外，允許在無法協商可行專案時免除補償交易義務的「逃避條款」，可能會削弱積極追求創新方案的動力。
不確定性與財務風險增加
新政策最值得注意的改變之一是要求承包商在合約授予之前完成工業合作企劃。就實務面而言，這代表承包商必須投入資源尋找和協商補償交易專案，卻無法確定是否真的會獲得主要合約。這種做法大幅增加承包商的財務風險，因為他們必須提前分配資金與資源。由於得標的不確定性，企業難以向股東合理解釋這些前期支出。
用個案酌情裁量制取代固定的40%補償交易義務，使得政策有更多模糊地帶。承包商直到深進採購過程才可能確切得知其義務的規模，難以有效地規劃和制定策略。這種不確定性可能導致採購時程拉長，因為企業不得不逐項處理合約的複雜因素。
新政策的另一大改變是取消間接補償交易，完全著重於與採購之特定國防系統相關的直接專案。雖然此舉旨在確保所有投資直接貢獻於台灣的國防能力，但也消除了間接補償交易方式提供的彈性。以往，間接補償交易讓承包商能透過投資無關國防的領域（例如再生能源、醫療保健）來履行其義務，為國防產業以外的領域帶來廣泛的經濟利益。
尤其在美國出口管制政策的限制下，取消間接補償交易帶來的問題更為棘手。許多先進的國防技術受到美國政府嚴格管控，限制了哪些技術可以轉移或在台灣國內生產。在缺乏間接補償交易彈性的情況下，承包商可能難以找到既能滿足台灣需求又符合美國規範的可行專案。這可能導致延遲，甚至無法履行補償交易義務，進而拖慢台灣的國防採購進程。
另一項重要難題是對工業合作企劃價格透明度的要求。就慣例而言，與補償交易專案相關的成本包含於整體合約價格中，企業能夠將這些成本分攤至合約的各個元素。而台灣的新政策要求透明化，規定明確列出這些成本項目。這與其他市場的標準做法不一致，多了一層要求，可能增加承包商的成本。此外，這種透明化可能暴露敏感的商業資訊，潛在地使企業處於競爭劣勢。
一位國防承包商業者幽默的引用電影《鬥陣俱樂部》台詞，說道，補償交易機制的第一條規則就是「不可談及補償交易的成本」。通常如此保密，是為了保護國防公司的競爭策略，並避免因成本分配而引發的潛在爭議。要求完整揭露不僅破壞了這個慣例，還可能讓台灣市場相較於補償交易要求較為寬鬆的國家，對國防承包商的吸引力大打折扣。
新框架中的機會
新的補償交易政策雖然面臨挑戰，但也為台灣帶來潛在機遇。著重於直接補償交易，台灣可以確保外國承包商的投資與國防部門的戰略需求密切契合。這種聚焦策略可能促進關鍵防務能力的快速發展，減少對外國技術的依賴，並增強台灣在關鍵防禦領域的自給能力。
此外，新政策有機會促進更精細化的國防工業基礎形成。台灣要求承包商直接投資於國防相關能力，可能加速國防工業內利基領域的發展，培養在地專業能力，並提升台灣在區域國防市場中的競爭力。對透明化的堅持如果管理得當，也可能降低貪腐風險，確保台灣政府從國防合約中獲得最大價值。
為使新補償交易政策可行並具有優勢，可考慮以下幾項策略措施：
1. 產業諮詢與利害關係人議合：針對新政策的最大批評之一，是其制定過程缺乏利害關係人的參與。與國防承包商、產業專家和友邦政府的議合至關重要，有助於完善政策，確保政策在商業方面可行且符合台灣的戰略需求。建立正式的諮詢機制有助於及早發現潛在問題，並促進更具合作性的解決方法。
2. 平衡彈性與可預測性：固定補償交易要求的取消，帶來難以預測的變數，使承包商的規劃變得更加困難。台灣應考慮採用混合模式，將新制彈性的個案處理方法結合某些固定參數（如最低補償交易比例），如此一來，在維持策略控制的同時也能讓承包商較清楚了解要求。
3. 透明化與保障措施並行：雖然工業合作企劃價格透明化是一個值得讚許的目標，但應搭配保護商業敏感資訊的保障措施。可能的解決方案之一是成立一個政府機構，以保密方式審查補償交易成本。如此一來，政策在確保問責的同時，也能避免損害承包商的競爭優勢。
4. 接軌國際並增強競爭力：台灣的補償交易機制需要符合國際慣例，才能在全球國防採購的夥伴關係中保持競爭力。許多國家，甚至擁有強大國防產業的國家，仍允許間接補償交易，並為承包商提供更靈活的安排。若能採用類似做法，台灣可以在實現戰略目標的同時，使自身成為更具吸引力的市場。
台灣修訂的補償交易政策既代表著一次大膽的機遇，也構成了顯著的風險。一方面，其目的是使外國投資更緊密地與國家戰略防務需求對接，有機會加速關鍵防務能力的發展。另一方面，對承包商的財務風險增加、間接補償交易的取消以及對透明化的要求，卻帶來可能拖慢採購流程、並使台灣市場對國際國防承包商吸引力減弱的挑戰。
因應這些複雜因素，台灣必須在戰略野心與實際可行性之間取得平衡。若要確保新補償政策對台灣國防戰備和更廣泛的經濟目標有實質貢獻，幾項重要措施包括與產業利害關係人進行協商、讓補償要求更加清晰且易於掌握，以及使政策符合國際慣例。
資深編輯曾聯繫中華民國國防部尋求回應，但截至截稿前尚未收到答覆。
