隨著台灣開始打擊電子煙黑市交易，一場意料之外的矛盾逐漸浮現：公共衛生與數位自由之間的角力，揭示出民主社會在規範網路言論時所面臨的成長陣痛。
當台灣修正後的《菸害防制法》（THPA）於 2023 年 3 月生效時，衛生福利部稱其為遏止青少年吸食電子煙、保護民眾免受新型尼古丁成癮危害的里程碑。該法案禁止電子煙的製造、輸入、銷售及廣告。
但一項最初的公衛法規，已演變為一場數位治理爭議。透過將任何線上的電子煙相關內容——包括使用者生成貼文、產品評論，甚至無意的提及——都解釋為潛在的「廣告」，主管機關已將執法範圍遠遠擴展到菸草控制之外。
結果是接踵而來的罰款與法律不確定性。數位平台警告，這種執法方式不僅損害言論自由，也破壞了台灣作為一個可預測法規環境的公信力。
台灣的衛生福利部國民健康署（簡稱國健署）為其對《菸害防制法》的廣泛解釋辯護，稱這是為了遏止違禁產品網路行銷的必要工具。然而，在實務上，執法已然深入未知領域。
「我們的許多會員都收到了來自全台各縣市政府的罰單，」理律法律事務所合夥人、台灣網路暨電子商務產業發展協會（TiEA）的法律顧問曾更瑩表示。「每張罰單約為新台幣 30 萬元。開罰的理由可能微不足道，例如使用者提到『糖果』（電子煙的常見俚語）或展示某人吸食電子煙的照片。」
對台灣的數位平台而言，問題不僅是罰款本身。「他們必須先繳納罰款才能提出申訴，還需要支付相關的法律費用，」曾更瑩說。「這在財務和時間上都是沉重的負擔。」
TiEA 會員回報，衛生福利部已將「廣告」的定義擴大到如此廣泛，以至於幾乎涵蓋了任何提及電子煙的網路內容。
避風港的缺口
這場辯論的核心在於，台灣的做法是否符合國際民主標準的平台規範。在世界各地，大多數民主國家——包括歐盟和美國——都在「避風港」（safe harbor）框架下運作，該框架保護中介者免於為使用者生成內容（User Generated Content, UGC）承擔責任，前提是他們遵守通知後移除的程序。
由科技公司與人權團體組成的聯盟「全球網路倡議」（Gloabl News Initiatives, GNI）認為，台灣的模式與這些規範大相徑庭。「在全球，大多數民主國家都採用有條件的避風港框架，只要中介者遵守盡職調查義務，即可免除其責任，」GNI 政策及傳訊主管希瑞雅・提瓦瑞（Shreya Tewari）表示。「台灣的做法將平台——包括搜尋引擎——視為『廣告商』或『大眾傳播媒體』，代表平台可能必須為使用者生成內容負責，這隱含著對其網路內容事前審查的期待。」
提瓦瑞補充：「該制度與歐盟明令禁止對中介者施加一般性監控義務的規定相抵觸，並與當前基於國際人權法應如何保護言論自由的主流理解相衝突。」
提瓦瑞警告，要求平台負擔嚴格責任（strict liability）經常導致「過度移除和對言論自由的寒蟬效應」，因為平台為避免處罰，會傾向刪除合法內容。這也可能導致「侵犯隱私的監控」和「不成比例的合規成本」，使小公司無法負擔，從而將市場力量集中在少數主導者手中。
在台灣營運的 GNI 會員公司對缺乏程序正義和過短的合規時間表示特別擔憂。「即使在移除被標記的內容後，公司仍面臨罰款，」提瓦瑞說，「他們被要求在不切實際的 24 小時內採取行動，而且沒有行政上的避風港。」
破碎的法規框架
公民社會組織也有類似的擔憂。總部位於台北、專注於數位權利的開放文化基金會（Open Culture Foundation, OCF）認為，《菸害防制法》的執法是一個更深層治理問題的表徵。
「台灣針對平台對使用者生成內容責任的法規框架是零碎的，」OCF 執行長李欣穎表示。「這給了政府足夠的空間，在沒有明確程序框架或原則的情況下，去要求內容下架並執法。」
李欣穎和她的團隊指出，政府曾一度考慮推出《數位中介服務法》（Digital Intermediary Service Act, DISA）——一項與歐盟《數位服務法》高度相似的法案——來為網路中介者建立一致的規則。
「我們甚至與公民社會和科技社群舉辦了工作坊，逐條審視草案，」她說。「但政府在面臨一些阻力後停止了這個過程，自那時起，各部會開始各自修訂自己的法律來單獨處理網路內容。」
缺乏統一的法律基礎，執法已變得不一致，有時甚至是任意的。「每個部會都試圖根據自己心目中認為可行的方式來監管網路，」李欣穎說。「這讓每個人的情況都變得更糟——對平台、對使用者，以及對台灣的網路自由都是如此。」
據報導，過濾「電子煙」甚至「糖果」等關鍵字，已干擾了與電子煙無關的合法商業活動。「關鍵字過濾等同於一般性監控，這是歐盟明文禁止的，」李欣穎指出。
然而，她強調問題不僅出在政府。「平台在處理政府要求時也應該更加透明，」她說。「一切都不透明。使用者經常不知道他們的帳戶為何被下架，或如何申訴。雙方都需要負起責任。」
OCF 長期以來一直倡導透過多方利害關係人對話來恢復平衡。「我們失去了公開諮詢的文化，」李欣穎說。「對於《菸害防制法》，政府只給了 7 天的公眾評論期——後來延長到 14 天。這並非有意義的參與。」
她補充說，公眾對數位權利的意識仍然很低。「大多數民眾認為，『這是為了保護我的健康或我的錢免於詐騙，所以一定是好事。』但言論自由和數位權利需要被保護。如果我們在這裡失去這些權利，同樣的模板可能會被複製到其他法律中。」
合規的代價
數位權利的影響遠遠超出了菸草領域。正如GNI提瓦瑞的解釋：「嚴格責任框架對中小型企業造成了不成比例的負擔，增加了市場集中度，並帶來了『監管擴散』（regulatory contagion）的風險——即在一個類別中被正常化的嚴格責任，會擴散到其他類別，導致網路破碎化。」
從權利的角度來看，《菸害防制法》的執法模式可能為未來的內容法規（包括打擊詐騙或兒少保護法）樹立一個缺乏程序保障的先例。GNI 敦促台灣「建立中介者的有限責任，並與明確的通知後行動程序和透明度義務掛鉤」，並「明確區分廣告和第三方使用者生成內容」。
該組織還呼籲建立「開放的、多方利害關係人諮詢過程」和「申訴機制」以確保正當法律程序。「應避免對所有內容進行全面的事前審查要求，因為這不符合國際人權標準和技術現實，」提瓦瑞指出。
對台灣的本土公司而言，這不僅是法律問題，更是生存問題。「我們的會員大多是中小型企業，」曾更瑩說。「他們無法負擔這種不斷支付罰款、上訴，並調整系統以遵守不明確規則的循環。這創造了一個不可能遵守的環境。」
即使是跨國平台也感受到了壓力，據報導，搜尋引擎收到了來自地方衛生局的執法函，並面臨多起待決上訴。儘管進行了下架，罰款仍在不斷累積。提瓦瑞將這種情況描述為「真正的營運風險」，損害了台灣作為穩定投資目的地的地位。
而政府正在計劃進一步提高法律監管強度，更增加了不確定性。修正草案將要求數位平台在 24 小時內移除被舉報的內容，不遵守者將面臨最高新台幣 200 萬元（美金6萬5千元）的罰款。該提案將適用於所有類型的網路營運商，包括在台灣沒有實體營運的業者，他們將被要求指派一名本地代表與政府聯繫。
「然而，修正草案中並沒有澄清什麼構成非法內容，」曾更瑩說。「但對於延遲處理有明確的懲罰。主管機關的內容審查權力仍然廣泛而模糊。」
曾更瑩警告，除了直接的財務成本外，《菸害防制法》的執法還影響了台灣作為自由數位中心的聲譽。「我從 1999 年開始執業網路法規，」她說。「多年來，我會告訴客戶，在民主政府治下，網站封鎖在台灣絕不會發生。但情況已經改變了。」她補充說：「這確實損害了我們作為東亞最民主中心的聲譽。」
她指出，雖然針對詐騙或兒少剝削的法律包含避風港條款，但《菸害防制法》卻刻意省略了它們。
「政府正用適用於廣播媒體的相同理念來監管數位平台，這兩者根本上是不同的，」曾更瑩說。「他們不應該被當作電視台對待。」
未來的方向
所有為本文受訪的利害關係人都表示，願意與政府合作，尋求平衡的解決方案。TiEA 提出了兩項主要建議：首先，主管機關應發布明確的指引，區分廣告與普通言論；其次，應授予平台避風港，僅在平台收到官方通知後仍未採取行動時才需承擔責任。
到目前為止，行政院已將 TiEA 的請求轉交給衛生福利部，而衛福部「不同意」該協會的解釋，並堅持其對廣告的廣義定義是出於公共衛生考量。
OCF 和 GNI 都主張重啟統一的《數位中介服務法》的想法，這可以建立跨部會的一致規則。「我們需要一個通用的監管框架，而不是每個部會都零碎地執法，」OCF 的李欣穎說。
然而，政治障礙依然存在。「NCC（國家通訊傳播委員會）曾試圖再次推動《數位中介服務法》，但現在的政治情勢太過混亂，」OCF 研究經理湯家碩說。「預算鬥爭和政黨傾軋使得治理導向的議程難以推進。」
儘管如此，他仍希望對話能夠重啟。「所有利害關係人都應承擔責任。我們需要教育、透明度和原則。否則，像《菸害防制法》這樣的法律，可能會成為更廣泛審查的模板。」
提瓦瑞也表達了同樣的看法，強調台灣強大的民主基礎和數位領導地位，使其有能力與國際最佳實踐保持一致。該組織認為，實現這種平衡將需要透明的、以權利為基礎的決策，既能維護公共衛生的目標，也能保障基本自由。
正如曾更瑩所警告的：「當每個部會都制定自己的規則時，執法就會變得不一致，企業也會對體系失去信任。」為此，她說，台灣需要一個單一的政府窗口來統一標準和溝通。
從更廣泛的意義上說，這場辯論反映了全球在不侵蝕公民自由的情況下規範網路空間所面臨的挑戰。對於常被譽為亞洲民主典範的台灣而言，這場政策討論的結果，將標誌著它打算如何平衡公共衛生需求，以及支撐其創新經濟的、尊重權利的開放數位環境。
李欣穎直白地總結了其中的利害關係：「如果我們現在不保護網路自由，今天用來封鎖電子煙內容的相同機制，明天就可能被用來壓制其他形式的言論。這就是為什麼這場對話如此重要。」
截至發稿前，台灣的國民健康署與衛生福利部未回應本刊的提問。
