台灣長照產業前途多舛

政府預算不足以支撐年長者照護支出,業界高工時、低所得等對外籍移工不甚友善的情況層出不窮,這對年長者人數不斷增加的台灣社會來說,並不是個好兆頭。

8月6日,於台北舉行的一場公聽會上,勞動部提議暫時中止外籍居家看護轉移至工廠就職的資格——後者的薪資較高,且受《勞動基準法》保護。

居家看護代表們表達強烈不滿:幾乎沒有休息時間、工資遠低於法定基本額,時不時還必須執行合約以外的工作。勞動部官員稱,看護有很多負面的故事,但同樣地,雇主也有很多不好的經驗。

隨著公聽會進入尾聲,家庭看護工職業工會(Domestic Caretakers Union)代表Jasmin Bonang-Sanchez直接向在場官員表示:「先生,我祝您一輩子健健康康,希望您老的時候不用請居家看護。」

台灣自1992年開始引入外籍居家看護(多數來自印尼與菲律賓),且人數持續上升。不過,直至今日,政府僅在2000年短暫考慮將他們一併納入勞基法保護之中。當年的提案包括讓外籍看護正常支領加班費並取得休息日,但卻遭到社會與政府內部強力反對而迅速作罷。

勞動部勞動力發展署專門委員莊國良指出:「當時,人們宣稱居家看護和其他工作的性質不同。在工廠機台旁邊工作既疲累又危險,設定一日八小時的工時非常合理。反之,居家照護者只要陪伴長輩,沒有真的做這麼多工作。因此,讓兩者適用相同法規並不合理。」

莊國良回想起1990年代初期,台灣轉向東南亞鄰國尋求居家照護勞動力的情境:「原本長者多由家中女性成員照料,隨著女性在職場上的地位日益重要,我們希望減輕她們在家庭中的負擔,於是便產生了看護的需求。」

和西方文化習慣的老人院、安養中心不同,將年長者留在家中同住,才是台灣社會照顧長輩的主流做法。

事實上,台灣直至經濟奇蹟即將結束的1980年代,才開始建造並推廣安養中心。不過,這些設施只得到政府極少的支持,預算也是來自政府稅收結構中最低的兩項——菸酒和遺產贈與稅。

為外籍移工權益發聲的非政府組織臺灣國際勞工協會總幹事吳靜如回憶,台灣安養機構的衰落,讓現今政府的長期照護計畫產生翻天覆地的變化:「安養中心環境極差。政府以傳統價值觀為由,鼓勵民眾『在家養老、在社區養老』。」

勞動部數據顯示,目前約有22萬5千名外籍看護在台灣工作,提供長者們24小時不間斷的服務與照護。隨著高齡化人口比例提升,未來外籍看護數量預估將突破28萬人。2025年時,台灣將有20%人口超過65歲,正式進入超高齡化社會。屆時,總人口數會達到2400萬人的高峰,持續至2030年中期,接著逐漸減少,估計在21世紀末期僅剩1630萬人。

人口減少,也意味著政府推動長照2.0政策的稅基不斷縮小。吳靜如說明,支撐長照2.0的稅別和安養中心的財源完全相同——菸酒和遺產贈與稅。

就算以今日標準觀之,菸酒稅和總體稅收相比,不過是杯水車薪。2019年,菸酒稅收為685億新台幣,遺產和贈與稅只有它的一半,而總體稅收金額則是2.47兆元。同年的營業稅收為4,209億新台幣,當中沒有任何一分一毫會用於老年安養計畫。

吳靜如認為,政府在此議題上必須考慮得更遠,應為長照2.0編列常規性預算。

負責規劃長期照護計畫的衛生福利部,已經認知到年長者照護的龐大資金需求。衛福部向《TOPICS》工商雜誌表示,2007年推出的長照1.0預算為28.5億新台幣。至2024年(趕在台灣邁入超高齡化社會之前),長照2.0共將編列601.6億預算。

根據《長期照顧服務法》第15條規定,長照2.0的經費來源包括:調整遺產和贈與稅稅率、調整菸酒稅、政府預算撥款、菸品福利健康捐、外界捐款、基金利息、房地合一所得稅,以及「其他收入」。

衛福部的回應僅提到將調整遺產與贈與稅,將運用的稅收額度由10%調整至「20%以內」。目前尚不清楚政府將對菸酒稅進行哪些調整、從房地合一所得稅中提出多少比重、「其他收入」又代表什麼。

當被問及長照2.0的經費來源,衛福部重申《長期照顧服務法》第15條的部分內容——資金來源為「政府預算撥款」。

肩負重擔

根據衛福部資料,截至2021年6月,台灣共有357,553位長者正接受長照2.0服務,包括安養機構與居家照護,和去年同期相比成長3.5%。

隨著照護需求激增,從境外引入看護、滿足勞力缺口的任務,部分落在台灣的仲介公司身上。這些公司以及他們在印尼、菲律賓等的同行,在外籍看護與非政府組織間的名聲通常不怎麼樣,主要的原因是他們常向外籍移工收取難以負擔的費用。

過去的調查指出,仲介公司每個月會向看護收取新台幣1,500至1,800元不等的服務費——無論雇主是否真的有向仲介要求任何服務。除此之外,看護必須向仲介公司借貸新台幣60,000至80,000不等的金額,以支付手續費、交通費,或其他為了到達台灣所會產生的費用。每個月分期付款,餘額還會產生利息。這些款項會從每月約17,000元的薪水(遠低於勞基法規定24,000元的最低工資)中扣除。

不過,至少有一間仲介公司正在嘗試扭轉此一態勢。美家人力資源股份有限公司董事長許家畯在台中經營外籍移工看護引進已經9年,約為250位看護提供就業機會。美家人力是目前台灣唯一一家要求雇主承擔所有費用(包括移工機票、交通費與每月服務費等)的外籍人力仲介。他們自2017年開始此作法,2020年印尼政府要求台灣勞動部全面跟進,但隨即遭到拒絕。

美家人力更受到其他仲介的嘲笑與打壓。許家畯表示,多次黑函令他不堪其擾,甚至一度退出中華民國人力仲介協會(已於2020年重新加入),因此被屏除在政府商議、推動改革時的決策圈外。

時至今日,要私人雇主替外籍看護承擔額外支出仍然相當困難。許家畯表示,不少人聽到後都直接拒絕。儘管如此,他仍然懷抱信心:「我們和政府談過,也清楚他們支持我們的行動。或許政府仍在尋找勞資雙方的平衡點,而我們相信現在的做法終將獲得支持。」

當然,除了外籍看護,訓練並雇用本國照護人員也是一個方法。林米蘭(Lin Mi-lan,音譯)已在永年長照服務機構(Yong Nian,音譯)服務4年多,每天工作8-9小時,月薪約為35,000-40,000元。在該機構服務的照護員皆在40歲以上,還有一位甚至超過70歲。

林米蘭:「我已經55歲了,所以這樣的薪水可以接受。」但她也補充,對年輕人來說,更高的薪水會比較合理:「這是個非常困難的工作。」

問題的癥結點是,儘管政府提供一定程度支援(包括所得稅減免、每年最高6萬元補助等),雇主多半不願意支付更多薪水,聘僱本國籍勞工。根據勞動部勞動力發展署資料,近88%家中有年長者在照護機構的家庭都有接受政府補助,但是卻不見居家照護的相關數據。

林米蘭進一步指出,因工作壓力大又很累人,踏入這行的年輕人大多做不久:「他們通常很快就離職。我們也希望有年輕一代加入,但看來情況在短時間內不會改變。」

專門替私人家庭與老年照護機構尋找照護者的和鄰居家護理所負責人邱小姐也同樣表示,投入長期照護領域的年輕世代數量遠遠不夠:「10個申請者裡面,大概只有1、2個年輕人。」

她認為,儘管政府提供相當補助,來提高照護者的實質收入,鼓勵台籍勞動者投入看護市場,人力缺乏的問題依然存在。

「我們雇用一個台籍看護之後,政府會支付18個月的補助款。前半年是每個月5,000,再來每個月6,000,最後的半年是每個月7,000元。這些款項會獨立在原有的32,000到50,000薪水之外,有點像是額外獎金。」

儘管在受訓130小時後便保證就業,再加上高於國民平均所得的保證薪資,申請擔任居家看護的年輕台灣人仍然少之又少。

來自鄰國的競爭

勞動部專門委員莊國良指出,勞動部已認知到來自同樣有長照需求的鄰近國家(如日本、南韓)的挑戰。

「就我們所知,日本給外籍看護的薪水是每個月80,000新台幣,韓國則是60,000新台幣。儘管無法在薪資上與他們抗衡,我們有信心能提供外籍看護更好的工作權利。」莊國良指的是1955熱線——移工隨時能致電尋求任何相關協助,以及提供必要醫療援助的全民健保等。這類服務在外籍看護的母國或許都不存在。

有鑑於日、韓等國的薪水確實較具吸引力,勞動部也正積極尋找印尼、菲律賓以外的外籍看護來源,以填補日益增加的照護需求。雖然未明確指出已鎖定哪些國家,莊國良說明挑選標準包括能否查閱過去犯罪紀錄、COVID-19疫情的控制程度、以及當地民眾生活風俗是否和台灣相似。

然而,從收入角度觀之,能否吸引外籍看護的重責大任,仍然落在有長期照護需求的雇主身上。

桃園市群眾服務協會(致力於提倡並協助移工權益的非政府組織)移工服務暨庇護中心主任汪英達,也曾為已過世的父親聘請外籍看護。秉持幫助外籍看護取得更合理薪資與平等權利的理念,他自主將看護的薪水提高到每月新台幣20,000元以上。不過,他也補充說明自己「不認為這筆錢足以填補她工作上的辛勞和重擔」。

辛勞和重擔,來自於政府對外籍看護休假時間的嚴格規定:「一個月最多只能請人代班兩次,時間總合不能超過6小時,甚至不到一個完整工作天。」儘管政府部分補助代班者工資(雇主只需自行支付三個工作小時300元的報酬),但對外籍看護來說,這項規定代表他們每個月最多只能享有數小時,不到一個工作日8小時的休息時間。

外籍看護希望改革、擁有更佳待遇並不令人意外。談到近日外籍移工針對勞動部規定的抗議行動,莊國良指出,擔任家庭看護的月薪僅有17,000元,在工廠上班則可以領到24,000元:「所以,我們正嘗試說服雇主,幫看護們自主加薪。勞工尋求更高的工資再正常不過,如果薪水沒有提升,願意擔任居家看護的人就會越來越少。」

目前,政府部門沒有提高看護薪資的計畫,台灣民眾的平均年薪也停滯在641,000元上下(數據由104人力銀行提供),Jasmin Bonang-Sanchez在8月公聽會上的發言似乎充滿先見之明:對台灣民眾來說,最好的方法就是祈禱自己的年邁生活不需要聘請看護照顧。

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