評論台灣「鳳梨戰爭」:產業危機中的機會

President Tsai poses with a Taiwan-grown pineapple. China's import ban on the fruit in March forced the government to reexamine Taiwan's agricultural trade policies. Photo: Office of the President

中國最近頒布台灣鳳梨禁令,讓台灣官員重新審視農產品對中國的出口依賴性

時間為二月下旬,台灣的鳳梨產季正要開始,中國海關總署宣布自3月1日起暫停進口台灣鳳梨。總統蔡英文形容此為”突襲式”行為。

鑑於台灣90%的鳳梨外銷中國,因此對農民和政府來說,情況皆相當嚴峻。在禁令宣布不久後,外交部長吳釗燮在社群網站上呼籲大家支持、購買「自由鳳梨」(致敬中國懲罰性提高澳洲紅酒進口關稅後,澳洲推出的「自由紅酒」)。

此外,蔡政府宣布將提撥10億新台幣,將農民受到的損失降到最低。並提出「吃鳳梨、挺農民!」的口號,希望凝聚大眾支持。活動順利發酵,在地餐廳也因應推出鳳梨相關新菜色;消費者競相購買鳳梨產品……台灣民眾在僅僅四天內,就將一整年對中國的出口量消耗完畢。

為了支持台灣鳳梨,台灣的貿易夥伴同樣響應號召、共襄盛舉。日本在3月已訂購刷新歷史紀錄的10萬噸鳳梨,新加坡也購買25噸。在中國宣布停止進口的一周後,行政院農委會和澳洲達成協議,將於5月出口6公噸鳳梨至當地;海外台商也跟台灣訂購了560噸鳳梨。其中傳達的訊息相當清楚:這不僅僅是水果出口這麼簡單的問題。

北京當局宣稱,禁令不過是單純保護生物多樣性,並避免病蟲害進入中國。不過台灣當局駁斥此說法,農委會主委陳吉仲表示這些說法是不真實的,自2020年以來出口的鳳梨中有99.79%都已通過全新且更嚴格的檢疫規定。

如果中國的主要目的是傷害台灣經濟,其實有更合適作法–海關只要技術性延誤放行,就能導致農產品腐敗、影響後續出口。不過,宣稱病蟲害存在有著進一步目的:影響台灣鳳梨在全球的聲譽。

台東興業股份有限公司副董事長、巨大鳳梨公司理事謝孟璋表示,中國阻擋台灣鳳梨進口的決定,主要是為了引起大眾注意力。

「中國選擇拿鳳梨開刀,是因為它是台灣最大宗的農業出口品,可說是台灣水果的代表。」謝孟璋認為,鳳梨禁令很容易就登上報紙頭條、吸引注意,這也是中國使用該手段的主因:「中國希望所有人都注意到這件事。」

無論從什麼角度來看,把台灣的鳳梨出口市場當作政治工具,似乎都不怎麼符合經濟效益。根據農委會資料,台灣每年生產約42萬噸鳳梨,其中僅有10%銷往國外。此外,在台灣以科技行業為主的7,100億美元經濟中,農業只佔不到2%。不過,農民在台灣政治中扮演重要角色,尤其是台灣南部是屬於民進黨大本營的據點。

主要負責政策研究及公共關係的台灣世代智庫執行長陳冠廷表示,這次事件顯示北京藉出口市場影響台灣選民、民主流程和產業發展的能力:「許多農民對拓展中國市場的成果感到自豪,也因此認為台灣不該受政治議程影響。於是乎,當民進黨政府和中國產生齟齬,部分農民便上街頭抗議,認為政治影響了他們的外銷。」

過度依賴單一市場(尤其是中國),導致出口容易受到政治壓力左右。中國與澳洲去(2020)年的出口爭端便是最佳例子。當坎培拉當局禁止華為參與5G建設,並呼籲徹查新冠肺炎源頭後,北京當局以大幅提高關稅、並阻礙數項澳洲進口貨品(包括大麥、煤礦、紅酒、牛肉與龍蝦)作為回應。

在台灣與澳洲案例中,中國皆藉由監管禁令,阻止貨品進入中國市場。這顯示北京當局偏好利用經濟壓力,阻止他國影響其國家利益。陳冠廷認為,人們不應輕忽這些事件背後的意涵。

「先是澳洲紅酒,再來是台灣鳳梨,之後可能就會輪到其他國家與產品。如果中國今天禁止進口的是塑膠原料或汽油呢?總統總不能出來說:『大家多買一些塑膠』吧?國際社群應該對這樣的貿易操縱抱持警覺。只要不順中國的意,這些情況就可能在任何地方上演。把貿易當作武器,強迫中、小型經濟體對中國唯命是從,這才是真正的威脅。」

台灣安全研究網站執行編輯林坤達博士表示,考慮到拜登(Joe Biden)政權最近對於台灣與民進黨相對強硬的兩岸政策的支持,他對中國祭出的鳳梨禁令並不感到訝異。這項舉措傳達了儘管有美國撐腰,台灣想規避北京是不可能的。他並補充,和其他國家相比,台灣遭受中國強力經濟制裁的風險反而較低。

同時擔任喬治亞理工學院(Georgia Tech)國際事務學院助理教授的林博士說明:「中國和台灣,確實可能因為政治上的對抗引發武力衝突,但與其他國家(如澳洲)是不可能發生。因此,中國或許會對澳洲等其他國家施加強大壓力,避免他們阻礙中方利益;這也是為什麼中國避免對台灣施壓過大,給予彼此保持和平的空間。」

走向多元化市場

無論如何,鳳梨之亂確實在國內引發台灣農業和中國脫鉤與否的討論。謝孟璋(台東興業副董事長)補充,他對台灣水果外銷的波動性之大感到擔憂。

Source: Council of Agriculture

「若兩岸關係繼續維持僵局,農產品出口的高風險也將持續——由於生鮮產品保存期限較短,只要物流端發生任何問題(中國可以輕易頒布禁令或貿易障礙),產品就只能坐困愁城。」

農委會的公關部在回覆《Taiwan Business TOPICS 工商雜誌》時表示,如果中國對進口實施限制,國內生產、價格與農民收入都可能產生劇烈波動。將採取相應措施(包括開發新興市場、促進國內消費、調整飼養與種植範圍、輔導農民等),提高產品的附加價值。

台灣本身培育並種植數種不同鳳梨,但外銷至中國的則以金鑽鳳梨為主。金鑽鳳梨價格近年來持續升漲,使不少農民趨之若鶩。但若想成功增加對日本等其他市場,台灣產品還須具備其他競爭優勢。

以往為台灣鳳梨市場多元化的嘗試成果有限。2016年,政府出資成立台農發股份有限公司,成立為了進出口農業與技術產品、促進海外投資、增加市場多樣性。謝孟璋指出,儘管各方多次嘗試,農產品對中國的貿易依存度在2016年後卻不減反增。同時,外銷日本的數量則幾乎沒有成長。

僅僅關稅就阻礙了台灣與東南亞水果出口商競爭的潛力。菲律賓,東南亞最大的鳳梨生產國,已和日本簽署自由貿易協定,但台灣的農產進口商則需額外支付15.7%稅金。此外,菲律賓一年四季皆出產鳳梨,而台灣的主要產季僅從三到八月。台灣農民必須將重點從產量轉移至產品品質,生產出保存期限更長、更具品牌特色的商品,才有機會與他國競爭。

President Tsai poses with a Taiwan-grown pineapple. China’s import ban on the fruit in March forced the government to reexamine Taiwan’s agricultural trade policies. Photo: Office of the President

除關稅之外,台灣農產部門也受制於昂貴規範、農藥最大殘留限量、標籤規定,以及未和國際接軌的出口標準。今年三月,出口至澳洲的2噸鳳梨,就因不合當地檢驗標準遭到拒收。

回應本議題,農委會表示目前正「強化農藥殘留檢驗、控制出口產品品質」,確保外銷鳳梨的安全與品管。農委會補充,他們也正協助目標外銷市場的百貨公司與超市,舉行各式台灣農產品季節與促銷活動:「部分國家尚未開放新鮮鳳梨進口,因此我們正積極輔導果乾、果汁等多樣相關產品,來增進鳳梨出口。」

政治大學國際關係研究中心研究員李瓊莉指出,台灣農民應應建立更經濟導向的思維,避免依靠單一出口市場。在全球市場進行貿易時,不可不留意其中風險。

「希望未來農民進行出口貿易時,能理解貿易障礙(不只是關稅)的意義,並對相關貿易議題有更深入認識。如果我們真的要玩好『國際貿易』這場遊戲,當然得先弄清楚遊戲規則。」

不過,大部分台灣農民都屬於個體戶或中、小企業,缺乏輕易取得資訊的管道。台灣經濟研究院研究員邱達生表示,政府應該自問,農民能否接受犧牲短期利益,進而達成長遠政治與經濟目標。政府也應審閱保障農民的各項措施、需求增加的原因,以及增長的穩定與可靠性。

林博士(台灣安全研究網站執行編輯)指出,政府對鳳梨危機的回應儘管有效,但非長遠之計。農產品並非台灣經濟的核心,因此尚能以相對即興的態度因應。但考量中國未來可能實施其他禁令,他認為政府應備齊更清楚的相關政策。

此外,如果政府能取得農民信任、證明相關政策不只是為了選舉或作秀,便能進一步減少農產品禁令帶來的衝擊——「政治歸政治,鳳梨歸鳳梨」。提高產品附加價值,不僅能促進出口市場多樣性、緩和對中國市場的過度依賴,更能保障農民的福利。陳冠廷(台灣世代智庫執行長)也同意,調整農產品的出口政策至關重要。若想維持近期在日本與其他市場取得成功,單靠指責中國行徑是不夠的。

「我們必須增加市場多樣性。若我們珍視自由貿易的真正價值,就不能只憑善意進行貿易。」

本篇中文翻譯由王國仲提供。

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