台灣離岸風電計畫 面臨多項挑戰

今年的COVID-19疫情影響供應鏈,減緩了離岸風電資源的發展腳步,但長期而言,政府嚴格的在地化政策可能構成更嚴重的阻礙。

2019年11月,台灣第一個大型離岸風場總裝置容量128MW的海洋風電第二階段完工之後,2020年原本預期會是台灣新興離岸風電產業十分關鍵的一年。好幾項重要離岸風電開發計畫要在今年進行甚至完工啟用,包括台電第一期示範計畫、裝置容量376MW的海能風電,以及規模龐大、裝置容量達640MW的雲林允能風場計畫。

結果2019冠狀病毒疾病(COVID-19)散播到世界各國,成為百年來最嚴重的全球疫災,全世界的供應鏈及工業生產都受到影響,離岸風電產業也不例外。

疫情爆發之後,台灣立刻封鎖邊境,採取嚴格的檢疫與追蹤接觸者的措施,藉此有效控制病毒的散播,並受到全球的肯定。但對離岸風電產業來說,這些措施造成代價高昂的延宕,也讓風場安裝工人相當辛苦。台灣在離岸風電方面的能量與經驗都十分有限,因此幾乎完全仰賴外國供應商與工人,但世界各國政府下令民眾待在家裡,工廠因而關閉,生產重要零組件的工作陷於停頓,例如風力發電機的龐大基座,以及把基座固定在海床的基樁。即使是已經準備好要運來台灣的零組件,也因檢疫規定得花更長時間。

台灣仰賴的離岸風電專業技術工人主要來自歐洲,有部分來自印尼,在嚴格的防疫措施之下,他們的行動受到很大限制,包括跨國旅行,還有上船跟下船的時候。許多工人被迫住在工作船上達6個月之久,期間都不能上岸休假。

盧森堡的楊德諾集團是台電風電計畫工程、採購、建造與安裝的承包商,該公司以電郵告訴本刊,「COVID-19全球大流行的後果,是計畫受到嚴重打擊」,這帶來「高昂的額外成本」,也使「進度嚴重落後」。他們說,台電的工程原本要在今年完成,但如今完成的「可能性非常低」。

Photo: Timothy Ferry

不光是台電的第一期計畫,德國達德能源集團在台灣的子公司也把640MW的雲林允能風場計畫進度落後歸咎於疫情。達德能源台灣子公司的董事長王雲怡9月3日在記者會上說:「由於疫情…還有行動管制,我們進度落後。我們的工程進度受到影響。」

根據英國離岸風電諮詢公司4C Offshore Wind,「正在進行的計畫當中,幾乎有一半面臨代價高昂的延誤,開發公司在把啟用時程延後一年」。本地離岸風電諮詢顧問說,由於這個產業的承包商並不多,好幾家主要來自歐洲的海上建設與工程公司承包了多項要接連進行的計畫,只要其中一項計畫進度落後,就可能使後續計畫受到延誤。這些顧問因為職位敏感,不願以具名方式表示意見。

但並非每個人都認為,疫情造成的延誤在長期而言會是個嚴重的問題。

經濟部能源局副局長李君禮說:「目前一切都按照計畫進行。」他說,雖然離岸風電產業在目前建造前的階段有點放慢,但在離岸風電開發過程中,建造往往是速度最快的部分。「到目前也許有些計畫的進度有點慢,但當台電彰化風場第一期和達德能源的計畫進入建造期,我們有信心可以達成目標。」

但即使沒有疫情,大型基礎建設工程的建造與安裝進度延誤是常有的事。全球管理諮詢公司麥肯錫曾在2015年的報告中指出,「大型計畫有98%成本超出預算達30%,有77%至少延誤40%」。

亞洲綠資本常務董事、亞洲風能協會董事柯維克說:「任何工地或離岸風場進度落後是很正常的事,當有個計畫如期完成,大家報以掌聲,因為那種事很少見。我到目前看到的延誤,都可以理解。」

業界人士指出,離岸風電在歐洲花了將近30年才達到成熟階段,即使在美國,多數離岸風電計畫的進度都明顯落後。台灣推出的風電計畫因為規模龐大、時程緊湊,受到業界廣泛的注意。

達德能源營運長歐貝合信9月3日在記者會上說:「相關標案的政治架構與時程一直都很具野心,比歐洲更快而且更有效率。」

台灣整體能源政策處於轉型期,離岸風電在此階段扮演十分重要的角色,而早期延誤是在這個情況下發生。台灣的目標是到2025年,離岸風電的總裝置容量要達到5.7 GW,那需要超過600座風力發電機,總投資金額將達到200億美元,使得離岸風電在台灣發電占比達到8%。核電目前約占台灣發電量的12%,到2025年底將全部廢止,因此預估每年靠離岸風力提供的21,000百萬度發電量,對滿足台灣的電力需求而言極為重要。

但在進度已經落後的情況下,5.57GW風電裝置容量在目標日期來臨時能達成多少,目前尚不清楚。此外,雖然台灣的GDP在疫情爆發之後成長減緩,但工業投資回流與台積電在苗栗新建高端封裝測設工廠的,都可能使用電的需求升高。

在地化的挑戰

因疫情造成的延誤,並非可能影響風電發展時程的唯一因素。業界認為台灣的在地化政策僵硬而且沒有效率,而相關政策也可能成為影響時程的另一重要因素。

風電開發商覺得難以達到政府訂定的時程目標,臺英風電副總經理江茂林說,「主因在於在地化的要求」。臺英風電是英國CWind在台灣的子公司。江茂林說:「除非先發展技能,不可能開發他們想像那種規模的風場。」

為了快速發展離岸風電產業,台灣提供優惠的躉購制度,在這個制度下,裝置容量前3.8 GW的電力,每度收購價格為新台幣5.0946元。在購電合約20年效期期間,開發商營收可達新台幣數十億元。跟其他進入離岸風電產業的每個國家一樣,台灣也要求這個產業要高度在地化,以確保部分投資流入本地經濟。

經濟部工業局提供一份文件,明確列出必須在本地採購的零組件以及潛在供應廠商的名單,並要求開發商擬訂在地化計畫,送工業局審核。名單上的項目包括風機零組件、基樁與海上工作船。

發展本地供應鏈的目的,不僅是要支持台灣的離岸風電產業,也著眼於整個亞太地區新興的風電趨勢。全球風能協會預測,本區域離岸風電在未來10年將大幅成長,南韓裝置容量將達7.9 GW,日本7.4 GW,越南5.2 GW。台灣在離岸風電發展方面遙遙領先這些國家,並預期它的領先地位將使台灣成為區域風電發電重鎮。

蔡英文總統在海洋風電示範風場完工典禮上致詞時,說明政府的在地化策略。她說:「台灣的綠能公司將可以開發本國市場,然用運用發展出來的技術,開拓全球的商機。」

在地化政策已取得若干成果,例如西門子歌美颯在台中的產業聚落組裝風力發電機的機艙,以及銘榮元實業製造基樁的計畫。

但台灣欠缺離岸風電或石油、天然氣開採等海洋工業的經驗,讓本地產業鏈處於劣勢,特別是因為開發商必須加快進度,以便如期完工並滿足未來發電需求。台灣在滿足離岸風電發展規模以及品質要求方面,顯得捉襟見肘,發展計畫因而受到影響。曾經發生鋼鐵廠被控不在台灣投資建立產能,而向國外採購零組件冒充國產的醜聞。

因為有困難,許多台灣本地公司不願進入離岸風電產業,結果是在地化的努力是由跟政府有關的企業來主導,例如中國鋼鐵與台灣國際造船公司。

亞洲綠資本常務董事柯維克說:「政府想要推動在地化,但大家不太熱衷。我看到有很多努力,但推動的是不得不做這些事的開發商。」

本地企業裹足不前的部分原因,在於目前市場規模相對較小。即將舉行的第三輪電價競標將涵蓋2026到2035年要增加的10 GW裝置容量,但即使在這個階段,每年也只會增加約100座風力發電機。通用電氣電網解決方案公司在接受《離岸風電》雜誌訪問時指出,在地化會減緩整個發展與建造時程,延後投資報酬的時間,使台灣做為市場的吸引力降低。他們指出,相較於主要離岸風電市場,在台灣投資建置離岸風電能量的金額,可能會多出3成到5成。

台灣的計畫是藉著把台灣發展成為區域離岸風電重鎮,彌補本地欠缺市場規模的弱點,但在台灣離岸風電產業扮演重要角色的沃旭能源在書面聲明中表示,「現行明訂各種項目的嚴格國產政策,將無法實現把台灣供應商帶往國際市場的終極政策目標」。相反的,總部設在丹麥的沃旭能源說,這樣的政策將「造成一個本地供應商的保護圈,讓台灣變成一個小型的封閉市場」,這將使得台灣供應商很少能有機會在國際上競爭,而且「不符合政府要把台灣建造成為亞太地區重要離岸風電市場的期望」。

楊德諾集團在電郵中指出,「強制要求向本地供應商採購也會壓制很需要的競爭,而競爭是壓低成本的關鍵因素」,而且這跟把台灣打造成區域離岸風電重鎮的概念「相互矛盾」。他們說:「如果區域內其他市場也強制要求在地化,台灣的供應鏈要外銷到哪裡去?」

此外,台灣供應商照道理會想要鎖定的未來離岸風電市場,例如南韓與日本,已經在供應台灣離岸風電產業所需要的許多零組件。

臺英風電建議,在地化政策可以修得更完整一些,不僅包含生產與建造,也涵蓋營運和維修。他們說:「即使是最大的風場,建造時程也從未超過兩年,但一旦建造完成,要運轉和維修20到25年。」營運與維修需要投入的資金較少,但「需要完全一樣的技術與資產投資。不過,在地化文件都沒有提到這一部分。」

沃旭建議第三輪競標的在地化政策要「包含更多彈性,並引進市場規則,以提升本地供應鏈的能力與競爭力」。

不論政府的政策走向如何,亞洲風能協會董事柯維克預測,台灣將出現離岸風電產業。他說:「開發商未來5年不能只靠外國設備、外國技術和外國船隻,這世界上哪裡有產業全靠外國人,數十年如一日?這是不可能的事。」

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