台灣國防產業成長期的煩惱

President Tsai (center) observes military exercises simulating repulsion of an invasion. Photo: Office of the President, R.O.C.

支持者說,新型F-16V戰機入手,不僅對於捍衛台灣領空具有關鍵影響,對於使本地製造業與全球產業鏈接軌也極為重要。

台灣在十幾年前就要求購買美製新型F-16戰機,今年8月,美國政府正式同意出售。這是美國在1992年出售較早款式的F-16之後,首次出售戰機給台灣。

F-16V配備先進雷達與導向及電戰系統,還有響尾蛇飛彈等武器,可大大提升台灣的國防戰力。定居台北的美籍政治風險分析家方恩格表示:「F-16V不僅將提升與美軍的協同作戰能力,並將使台灣獲得最先進的科技。」

不過,F-16V的功能,必須放在中國戰術與軍事科技進展的背景下看待。據報導,中國2019年國防預算達到1,754億美元(大約是台灣的13倍),而美國國防部最近的一份報告說,台灣問題始終是中國人民解放軍的主要「戰略方針」。

中國對台灣部署了大約1,500枚短程彈道飛彈,並且估計在東南部和東部部署250架轟炸機與600架戰鬥機,航程全都涵蓋台灣。如果中國決定侵略台灣,台灣的關鍵基礎設施無疑將成為首波攻擊的目標,特別是機場與空軍基地。

在2011到2018年擔任美國國防部中國、台灣與蒙古科科長的唐安竹說:「看看中國戰力在過去25年發生的變化,以及彈道飛彈數量與精確度的大幅提升,等到台灣的戰機準備好要升空時,跑道都已被摧毀。」他說,中國在發動這樣的攻擊時,甚至高速公路筆直的路段也會成為目標。唐安竹目前是新加坡國立大學李光耀公共政策學院的資深訪問研究員。

為了預防這種狀況,台灣已開始不像過去那麼重視大型、造價高昂但很容易成為攻擊目標的武器,例如戰機與巡防艦,轉而採取比較「非對稱性」的做法,利用大量低成本且具有機動性的防禦系統,包括水雷與地雷、機動飛彈發射器、潛艇以及快速攻擊小艇。

The Hsiung Feng III anti-ship missile developed by NCSIST. Photo: NCSIST

這個稱為「整體防衛構想」的戰略,在2017年由當時的參謀總長李喜明宣布。2019年美台國防工業會談10月7日在馬里蘭州舉行,台灣的國防部副部長張冠群在會中致詞說,這個戰略是利用平價、有效的防禦系統保護部隊與設施,進行近岸防衛以及反登陸作戰。

既然國防戰略已大幅調整,有些批評者質疑以高價購買F-16V的必要性。立法院已在9月同意以特別預算購買F-16V,包括長期後勤支援、維修與訓練在內的總價達到820億美元,幾乎相當於2019年台灣全年國防預算的80%。

國防安全研究院博士後研究員洪瑞閔表示:「向美國購買高價、高能見度的系統不利於台灣的國防,因為它對於實質防禦能力幫助不大,卻會花掉大筆預算。」位在台北的國防安全研究院是成立不久的智庫,專門研究台灣的國防與安全議題。

但新購先進戰機有很好的理由。即使在平時,台灣的領空也需要有戰機巡邏,而且現代化的空軍是防止侵略強大的嚇阻力量。唐安竹說,可能更重要的是,這項軍售「清楚提醒各方注意美國支持台灣的事實。這是個信號,說明美國不會因為中國可能報復而退縮,這是很特別的事,因為多數國家順從中國的意志」。

此外,台灣政府與業界有許多人認為,這項軍售有助於台灣國防和航太工業與美國乃至於全球國防工業產業鏈接軌。

台灣的自主國防

台灣自主發展武器系統有不錯的成績,這些包括雄風三型超音速反艦飛彈、天劍二型空對空飛彈以及雷霆2000機動多管火箭系統。在政府的5+2產業創新計畫之下,蔡英文總統領導的政府已訂定宏遠的目標,要把國防工業轉化成為驅動台灣經濟的一股力量。政府已準備投入數十億美元資金,發展新的武器系統。

政府已責成中山科學研究院發展兩項重要的武器系統:與漢翔航空工業公司合作,推動T5噴射高級教練機發展計畫,以及與國營台灣國際造船公司合作發展自製潛艦。T5教練機發展計畫預料將花費22億美元,潛艦國造計畫估計需要164億美元。中科院也在發展飛彈、無人機、智慧水雷等多項被認為對台灣國防十分重要的武器系統。

這些投資預料將有助於創造就業機會,刺激台灣的經濟成長。除了中國侵台的威脅,台灣還面臨多項重大挑戰,包括人口快速老化、薪資停滯以及人才外流問題。發展優質而且可望獲利的本土國防工業,被認為是個可以緩和這些問題的做法。

國防安全研究院博士後研究員洪瑞閔在最近發表的論文中預測,在台灣本土國防工業每投資一元,經濟生產方面可以回收二元以上。

國防工業的技術與工業能量,也可望使民用產品製造業獲益。洪九敏說:「本土國防工業計畫可將關鍵軍事科技轉化成民用技術,並刺激新產業與新應用方式的成長,特別是在航太、電子以及資訊技術領域。」

清華大學估計,本土國防產業到了2025年將創造多達5萬9,000個新的工作機會。成功大學航太工程學系系主任呂宗行說,台灣航太產業已經可以明顯看出跟T5教練機直接相關的就業機會成長。他說:「航太相關的就業機會達到近來的最高點。具有特定關鍵領域專業知識的航太科系學生在國防相關的研發中心和企業找到工作。」

推動國際接軌

雖然5+2產業創新計畫的投資可以有效刺激經濟,台灣國防研發產業的發展仍受到市場規模的限制。台灣計畫只生產66架T5教練機,6至8艘潛艇,離規模經濟還差很遠。

克服這個障礙的唯一方法,是打進國際市場,但這對外交孤立的台灣來說是個重大挑戰。台灣越來越小的國際空間以及來中國的壓力,可能會使其他國家不向台灣採購軍備。

全球國防產業的市場有82%由美國、俄國與歐洲企業掌握,但台灣希望遍布全球的F-16市場能為台灣企業提供進入產業鏈的機會。武器系統的重要客戶長期以來享有要求「抵銷」的權利。根據美國商務部,所謂抵銷是指「外國政府要求的各種產業補償做法,它是這些政府向國外採購軍備與服務的條件」。

抵銷做法包括直接補償或技術轉移、在當地產業進行投資,或甚至推展觀光。美台商業協會會長韓儒伯在寫給TOPICS月刊的電子郵件中說明:「如果雙方認為累積的利益有幫助,伴隨軍售而來的義務可以化為與產業鏈接軌的能力。」

F-16最早在1979年開始服役。據製造這型戰機的洛克希德馬丁公司表示,40年來已交機數量達到4,588架,其中有3,000多架仍在至少25個國家服役。台灣的空軍目前有142架F-16A/B戰機,數量在世界各國當中名列前茅。

洛克希德馬丁稱F-16為「全球最大的戰機生態系統」,並指出全球有3,900家F-16戰機零組件與服務的供應商。台灣希望新購買的F-16V能帶來參與這個生態系統的機會,做為打入全球市場的第一步。

在最近舉行的美台國防工業會議上,國防部副部長張冠群說,「美國工業可進一步與台灣企業合作,在台灣建立廠級維修能量」。他指出,這樣可以降低維修成本,提升維修效率,並可增強台灣作戰的持續力。

國防安全研究院博士後研究員洪瑞閔同意這項評估。他說,台灣航太產業發展良好,並且有製造T5高級教練機的經驗。他說:「不論是F-16或任何其他戰機,不是買了飛機就好,後續的維修要花很多錢。」

他指出,張冠群的提議若能落實,將使台灣可以為其他擁有F-16的國家提供維修服務。若能取得相關認證,台灣廠商也可能可以開始製造F-16的零件。

2011年,美國歐巴馬政府批准一項價值53億美元的計畫,將台灣現有的F-16A/B戰機性能提升到F-16V的等級。這個「鳳展計畫」由漢翔負責執行,成功大學教授呂宗行說,這項計畫可使台灣「出口技術給目前使用F-16的其他客戶」。他說:「台灣航太產業可以利用這個機會,加入全球F-16機隊使用、維修與零件製造的供應鏈。」

據說因為漢翔人手不足,鳳展計畫的進度在今年嚴重落後,但漢翔表示,最近增聘200名工程人員後,進度已經恢復。國防部宣布,預料今年將完成20架F-16戰機的升級,整個升級計畫將在2022年以前完成。

疑慮未解

雖然台灣有這個盼望,美國政府與業界人士認為,台灣要進一步加入F-16或任何其他現有武器系統產業鏈的機會並不大。

一個主要原因在於美國當局有他們自己的國內經濟考量。唐安竹說:「從美國的角度來說,這是美國的就業計畫,因此他們不想把有些技術轉移給台灣。」他指出,台灣需要節制有關加入F-16生態系統的期待,因為美國出售F-16V給台灣的原因之一,是要支持洛克希德馬丁在南卡羅萊納州葛林維爾的工廠。

據稱F-16訂單從2012年以來已經減少,台灣訂購66架是多年來最大的一筆訂單,預料可以讓葛林維爾廠以及它的承包商至少忙到2027年。不過,台灣可能會有些要求抵銷的空間。

雖然台灣外交處境陷於孤立,業界人士認為政治未必會使台灣得不到向其他國家出售武器系統零組件的機會。但除此之外,還有其他的挑戰。

唐安竹說:「要看價錢,要看條件,還有商業因素。」他指出,雖然漢翔和中科院有民間股份,但「管理上仍像政府機關,因此問題在於,它們在國際市場上能否具有競爭力?」

美台商會會長韓儒伯說,為了提升競爭力,台灣企業「在評估類似美國等主要市場的全球計畫時,應該跟全球主要國防廠商合作,並且成為個別計畫的投標團隊成員」。這表示台灣在開標之前2到4年,就必須參與招標程序。

要以這種方式打進全球軍備市場,不僅需要在產能方面大量投資,也需要做好全球行銷。政治風險分析家方恩格說,「對於(台灣企業)是否具有在南美或歐洲銷售系統的行銷能力,外界有「合理的關切」。他說:「他們是否願意克服語文的問題,付翻譯的費用?他們要不要參加商展,做出努力?」

唐安竹說,台灣的國防廠商在得到正面的回應之前,會先碰很多釘子。

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