台灣關係法―台美關係的關鍵

AmCham leaders Marinus van Gessel (left) and Robert Parker (center) meeting with Premier Y.S. Sun in early 1979 over the numerous post-"derecognition" issues needing to be resolved.

台灣和美國40年前終止正式外交關係後,台北市美國商會扮演重要的支援角色。

40年前有許多人認為,華府最終無可避免會和北京建立外交關係。不過其中的重大未知數之一,就是此一巨大轉變會如何影響台灣。

1978年12月15日,時任美國總統卡特終於宣布這項改變;在此之前,美台官員從未討論彼此正式承認關係中斷後,如何確保維持雙邊關係。

若干重大問題在斷交後懸而未決:貿易和旅遊流動能否持續,不會受到重大干擾?《中美共同防禦條約》將廢止,但美國仍否會將台灣納入其安全保護範圍?台灣能否向主要軍事裝備供應來源美國購買防禦性武器?台灣能否保有在美資產的所有權,包括中央銀行的幾乎所有外匯存底在內?最重要的是,在沒有大使館和其他正常外交管道的情況下,雙方政府如何互動?

台灣所面臨困境的最終解決對策,就是《台灣關係法》。美國國會1979年3月通過該法,並由卡特總統於4月10日簽署生效,為台美之間持續蓬勃的互動(儘管是非官方性質)奠定基礎。曾任台灣外交部長的政治學者田弘茂表示,缺乏官方性對台灣而言是一大打擊,不過「《台灣關係法》起碼讓我們得以擁有次佳的處境」。

台美目前都在舉行紀念《台灣關係法》40週年的慶祝活動。美方根據《台灣關係法》規定而設立的準大使館――美國在台協會,正舉辦持續全年的一系列論壇和其他慶祝活動。美國在台協會在華府的對應機構――台北經濟文化代表處也贊助一項盛大招待會,美國許多主要政治人物都獲邀參加。在《台灣關係法》起草過程中扮演重要角色(大多是在幕後進行)的台北市美國商會,於4月10日舉辦備受矚目的2019年謝年飯,就以此法週年紀念作為主題。

40年前台美斷交後的關鍵期間,台北市美國商會做出重大貢獻,公開大力支持強化後來成為《台灣關係法》的法案內容。當時的主要發言人是本商會會長羅伯.派克;他前往華府,在聯邦參議院外交關係委員會和眾議院外交事務委員會舉辦的多場聽證會中作證。他在證詞中強調,對美國商界而言,最要緊的是法律提案應包含「明確且充分的美國對台投資與貿易法律框架」,並納入一段強烈聲明――在面臨來自中國的威脅下,美國會支援台灣安全。派克多次和美國官員進行私人會晤時,一再重申前述訊息。

當美台雙方開始就立法草案所使用的精確用語進行溝通時,台灣發現自己處於不利地位。當時擔任台灣外交部次長的錢復回憶說,因為「我們不知道如何撰寫美國法律,就向美國商會求助」。錢復表示,派克和美國商會的其他三位律師會員「提供許多關於我們應提出哪些要求的訣竅,所以在某種程度上,《台灣關係法》有些部分是由美國商會撰寫」。

 

除了在《台灣關係法》起草過程中扮演一角,美國商會在那段期間還幫助確保台北美國學校、美僑協會、英語廣播電台和青年活動等台北美僑機構能繼續運作,儘管當時美國大使館和軍隊正陸續撤離台灣。(請參見本期封面故事的相關報導。)

 

台北市美國商會執行長傅維廉表示:「那段期間無疑是本商會的巔峰時期。美國大使館正在撤館,美國在台協會還未成立,所以實際上出現領導真空。派克和其他美國商會領袖採取行動,承擔挑戰。我們都應感謝他們的努力,幫助確保維持台灣的社會穩定和商業信心。」

重建關係

前述正向發展絕非必然結果。回溯1978年到1979年初,當時並無任何《台灣關係法》之類的具體立法計畫,讓台灣和在當地營運的跨國企業陷入不確定性和焦慮的狀態。即使美國總統尼克森1972年破天荒訪問中國期間簽署《上海公報》,讓美中關係最終正常化似乎無可避免,但多年來美台仍都寧可閃避雙方在後「終止承認」時期關係性質的敏感話題。

白宮和國務院一直小心翼翼對台灣隱瞞斷交意圖,因為擔心台灣人會尋求凝聚美國國會友人的支持,讓美國政府的運籌帷幄空間更加複雜。台灣方面有些官員意識到即將生變,思索台灣政府應否尋求和美國談判,以盡可能挽回最好的協議,卻被認為這麼做會過早決定台灣命運的上級打回票。錢復表示,當時的外交部長沈昌煥對他說,談判如同是在自掘墳墓。

卡特突如其來宣布斷交,事前並未充分預警,被台灣方面視為是幾乎和終止承認本身一樣嚴重的侮辱。當時的美國大使安克志直到傍晚參加台北市美國商會主辦的假日舞會時,接到來自華府的電話,才知道即將斷交;他不得不在午夜過後叫醒蔣經國總統,親自告知這項消息。

為了幫助緩解卡特演說所造成的震撼,美國官員轉告台灣,卡特政府將向國會遞交法案,做為美台新關係的法律基礎。不過美國副助理國務卿克里斯多福率領的代表團12月27日抵達台北時,台灣人的情緒仍未緩和。外交部次長錢復在松山機場的軍用區接待美國代表團時,嚴正表達台灣被老友拋棄的憤慨。

克里斯多福的車隊離開機場時,遭憤怒的示威群眾投擲雞蛋和泥巴。部分示威者揮舞棍棒,砸破車隊中數輛汽車的窗戶(筆者搭乘媒體接駁巴士跟在車隊後方,結果被穿越破裂車窗的火腿三明治砸個正著。)

翌日會談中,台灣官員要求查看美方所告知的立法草案。據錢復指出,當克里斯多福坦承尚無任何東西寫成白紙黑字時,台方更加惱怒。美國訪問團不久即返回華府,幾乎毫無收穫。

被稱為《台灣授權法》的行政法案終於出現時,台灣及其支持者發現內容根本嚴重不足。錢復回憶說:「這份行政草案非常簡略,只包含三項條文。」第一條允許美國政府繼續和「台灣人」打交道,但未界定這些人士的定義。第二條要求成立美國在台協會,是由卸任美國政府官員擔任工作人員的非營利機構。第三條則授權美國政府機關協助美國在台協會執行政府指定的種種計畫。錢復表示:「全都無關於安全或軍售,也未根據美國法律界定台灣未來的法律地位。」

美國商會對台灣的失望感同身受。在此之前的數年中,美國商會董事會成員投注可觀心力思考美台關係的未來,並擬妥一份政策文件,其主要作者是康寧公司高層主管溫嘉書,曾擔任雷根政府的商務部副助理部長。美國商會董事會做出不反對美國承認中國本身的戰略性決策後,就全神貫注於降低在台美商企業可能蒙受的衝擊。

派克向美國國會委員會做證時,堅持美國商會的前述原則。他舉出《台灣授權法》法案的嚴重缺點,敦促美國國會頒布法律,宣布美國對台灣防衛的堅定承諾,並保證台灣能繼續從美國取得防衛性武器。他對委員會議員們表示:「商業繁榮有賴確定性,任何確定性因素都不若合理保證實質安全重要。」

派克接著指出《台灣授權法》未能解決的許多其他實際議題,可能會妨礙企業營運。他強調,最終版法律應包含下列保證:

  • 美台之間的既有條約和協議(《中美共同防禦條約》除外)依然有效。
  • 未來美台之間的協議將具有法律效力。
  • 台灣擁有簽訂合約和在美國法院興訟的能力。
  • 美國法院會承認並執行台灣的法律和判決。

派克的所有作證過程透過美國公共電視台對全美現場直播,並在台灣當時的三家電視台重播。後來溫嘉書和派克在本刊2009年4月號中撰文表示:「多虧電視的力量,台灣幾乎所有人都知道台北市美國商會採取的立場。」《台灣關係法》最終版本公布時,早就知道轉播內容的人「都承認,美國商會的主要建議幾乎全部入法」。

一度擔任台灣外交部長的田弘茂表示,若沒有《台灣關係法》,過去40年來「台美之間如何維持所有經濟、文化和安全往來,實在難以想像」,「不過幸好有《台灣關係法》,美國能夠和台灣發展比許多擁有完全外交關係國家更為密切的關係」。

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