新局勢下的新南向政策

台灣在2016年為了強化與鄰近地區國家接觸而展開的新南向政策,近來更形重要。美中經貿關係惡化,凸顯出東南亞與印度做為未來貿易與投資主要成長地區的重要性。台灣強化與這些國家關係的作為涵蓋許多層面,包括在教育、醫療、農業發展與產業創新等方向的合作。

自從蔡英文總統2016年5月在就職演說中宣布打算推動「新南向政策」以來,外界對此計畫的潛力評估看法不一。

支持者讚揚此政策的遠見,透過分享台灣在專長領域的知識和經驗,推動市場多元化,並強化與亞太鄰國的關係。質疑者則嘲笑此構想不切實際,指出前總統李登輝曾在1990年代提出「南向」政策,但成效不彰,何況中國如今更有能力設法阻止台灣的計畫。

台灣官員提醒,須將新南向政策視為成果慢慢才會浮現的長期性努力過程。此政策鎖定18個目標國,包括東南亞國家協會(簡稱東協)10個成員國、南亞6國,再加上澳洲和紐西蘭;可以確定的是,在改善與前述18國關係的目標上,目前尚未取得引人矚目的突破性成果。新南向政策迄今所達成的最具體成就,無疑是2017年12月和菲律賓簽署雙邊投資協定,可望做為將來和其他東協國家、甚或印度達成類似協議的典範。

Source: Bureau of Foreign Trade

與此同時,全球和區域的政治與經濟環境最近發生變化,可能有必要重新檢視新南向政策所能扮演的角色。美國川普政府去年對中國發動關稅大戰,以及美方對北京與外國投資人打交道方式的不滿,正讓東南亞國家和印度成為新的矚目焦點,被視為是未來的主要成長區域。

華府智庫「戰略暨國際研究中心」亞洲問題專家葛來儀接受本刊訪問時表示:「對台灣而言,美中貿易大戰可能會出現柳暗花明又一村的結果。西進中國的部分台商正關閉當地工廠,轉往南亞或東南亞生產。這對新南向政策是個好消息,蔡英文這項政策的目標,就是強化與這些區域國家的關係。」

由於貿易會跟隨投資的腳步,這波台商撤離中國潮也可能影響台灣,讓目前高度倚賴兩岸貿易的程度降低(中國和香港市場在台灣2018年出口貿易中仍占41%,進口占比則將近20%)。因此,蔡總統在就職演說中所表達的願望――新南向政策將讓台灣得以「告別以往過於依賴單一市場的現象」,在未來數年內確實可能可以成真。

國立政治大學東南亞研究中心執行長楊昊表示:「全球各地民眾現在都更加關注東南亞。這是快速成長的市場,擁有約6.5億人口,美中貿易摩擦只會讓這個區域越來越重要。」

目前地緣政治情勢動蕩多變,包括美國政府為了抑制中國影響力而越來越關注亞太地區。美國前總統歐巴馬宣布「重返亞洲」後所推動的跨太平洋夥伴協定(TPP),在經歷川普總統上任不久即倉促宣布退出的挫敗後,如今又出現在美國政府經過重新包裝的印太戰略中。

國際環境改變,只不過是為何不應透過李登輝時代南向政策的稜鏡來檢視新南向政策的理由之一。南向政策主要是為了試圖將台灣的產業投資轉移到東南亞,這是由於數量龐大的台灣製造業者登陸中國,引發國家安全和經濟安全疑慮所致。

當時台灣企業受到中國歡迎投資的條件吸引,並未被李登輝政府說服。不過如今中國的勞動成本、環保法規和整體投資氛圍的吸引力都不如以往,更甭說還面臨捲入美中貿易大戰的威脅。

改變做法

另一個因素是李登輝的南向政策主要是促進和東南亞政府合作。台灣和南向政策所有目標國均無正式外交關係,這顯然是巨大障礙。新南向政策並未完全放棄發展更密切的政府對政府合作構想,不過蔡英文政府了解其中涉及的難題,因而更偏重於人對人的接觸。

過去數十年來,許多新南向目標國都已成為開發程度較高的文明社會,前述做法因而更容易推動。目前的合作計畫中,有許多是和形形色色社會中的非政府組織、智庫、大學、醫院等當地機構攜手進行。

不過另一項改變發生在台灣社會結構內部。楊昊表示:「把外籍勞工和跨國婚姻的眾多外籍配偶都算在內,現在可能有逾100萬東南亞人士住在台灣。」因此,台灣考量自身在區域內的立場時,不再幾乎只以其與中國、日本的關係為考量。台灣的文化多元性越來越高,和其他區域鄰國的關係因而更加密切。

台灣也開始更加重視「軟實力」元素,可用來彌補正式外交上的孤立,並緩和北京可能施加的壓力。行政院政務委員鄧振中指出:「顯而易見的是,進行高層交流時,我們不能公開宣布,或者必須因事制宜,才不會給夥伴製造麻煩。」他所領導的行政院經貿談判辦公室,肩負新南向政策的所有協調責任。

Minister Without Portfolio John Deng says that substantive progress is being made formal diplomatic isolation and miti-despite the lack of diplomatic relations with the New Southbound countries.

鄧振中表示:「不過這些國家都希望發展經濟,讓學生受到更好的教育,改善醫療照護,以及讓農民增加所得。針對這些目標,不論(這些國家和台灣)有無外交關係,我們都可以做出許多貢獻。對,面對政治現實,計畫必須因事制宜,但實質上仍可以繼續進行。」

政治可能甚至不是新南向政策面臨的頭號挑戰。鄧振中強調,要熟諳18個不同國家的狀況,有其難度。他說:「我們在這些地方確實都有經驗,但還是有許多層面並不是那麼熟悉。就政府結構、法律和法規方面而言,每個國家都不相同,語言、習俗和宗教也迥異。我們必須更努力了解各國政府的運作,以及每個社會的文化和特性,才能有效工作。」

台灣對新南向國家的了解有落差,而且有些目標國具有政治敏感性,因此新南向政策的部分反對者敦促台灣政府,和東南亞建立人脈時,應更大幅倚重民間部門。台灣東協商會理事長盧日勝表示:「東協國家喜歡生意、喜歡投資,卻害怕直接和台灣政府打交道,因為中國帶給他們的利益多更多――(台灣)根本沒得比。」台灣東協商會已成立三年,代表台灣和東南亞的逾40家會員企業和銀行。

盧日勝指出,新南向政策若由政府外部的獨立機構負責執行,運作上會容易許多。他堅稱:「連外貿協會(半官方性質的中華民國對外貿易發展協會)也過於政治化。」

The annual Yushan Forum provides an opportunity for thought leaders from around the region to discuss salient issues of concern.

更進一步的挑戰就是新南向政策的範圍,涵蓋牽涉台灣23個政府部會的數十項不同計畫。2018年編列用於這些計畫的預算高達2.41億美元。為了讓資源部署更加集中,新南向政策主要聚焦於東協主要經濟體和印度。台灣政府2016年8月通過新南向政策的五大旗艦計畫,包括區域農業發展、醫藥衛生合作和產業鏈發展、產業人才培育、創新產業合作,以及每年舉辦玉山論壇會議。

本期封面故事的其他報導將更深入檢視這些旗艦計畫。

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