確保長照可長可久

Photo: Oxylife

台灣的長照計畫要能成功,必須克服財務、人才與文化的挑戰。

今年4月,台灣65歲以上民眾占人口比例超過14%,正式跨過高齡社會的門檻,而且人口老化的趨勢未來10年還會加快。到了2026年,台灣將會有21%的人口是銀髮族,成為超高齡社會。

政府試圖提高生育率,但這些努力成效不佳。台灣21世紀初的生育率為接近1.8,目前已降為1.13,在全球倒數第三。

由於老年人口持續成長,而且人口替換率偏低(這表示能照顧家中老人的年輕人口較少),政府認為有必要發展健全的長照計畫。台灣遠大的20年長照計畫,目前進入第二階段。第一階段是從2007年到2016年,稱為長照1.0,期間建立由政府補助的老人與殘障民眾長照制度,包括居家照顧、供餐、交通以及復健與長照喘息服務。

2016年11月展開的長照2.0增加了多項以社區為基礎的服務,包括預防保健、預防與延緩失能與居家醫療等。在新的政策之下,照顧的對象擴及65歲以上的失能老人以及50歲以上的輕微失智症患者與49歲以下的失能身心障礙者。

長照2.0的計畫包括由亞東工業氣體股份有限公司提出的「優氧生活」,衛福部已在今年4月核准,它可讓呼吸急促的年長及失能民眾提高行動能力,以避免罹患更嚴重的疾病。患者在經醫生檢查之後,醫療專業人士會到患者家中教導如何正確使用氧氣,讓他們恢復活力。

中央健康保險署目前未將氧氣費用納入給付範圍,但患者若經衛福部認定合格,可依長照2.0規定獲得補助。亞東工業氣體醫療保健事業處處長朱瀚文說:「核心的關念在於你越是常出去運動,未來失能的可能性就越低。」

衛福部以電郵答覆《TOPICS》月刊訪問時說,政府希望藉由長照2.0的發展「建構優質、平價、普及的長照服務體系,減輕家屬照顧負擔,提升長者生活品質」。

中華民國家庭照顧者關懷總會理事長、中山醫學大學助理教授郭慈安說:「政府在這麼短的時間內建立長照體系,應該受到肯定,這是許多已開發國家做不到的事。」她說:「這是個很廣泛的計畫,有許多服務可提供給(需要的)民眾。」

郭慈安指出,在台灣的2,300萬人口當中,有76萬人失能或失智,其中有55%未使用任何長照資源,30%聘用外勞,15%使用政府提供的長照資源。

經費挑戰

衛福部估計,在長照2.0政策下,符合政府長照條件的人數從51萬1千人增為73萬8千人,這可能造成政府財政壓力,人力也會吃緊。衛福部說,今年1月到5月,有5萬8千人申請長照服務,跟去年同期比較,年增率為69%。

衛福部預測長照支出到2026年將增加到新台幣736億元(24億2千萬美元),是2016年支出經費新台幣160億元的4.5倍。除了政府編列的預算之外,長照2.0也靠最近調高的贈與稅、遺產稅與菸草稅支應。立法院去年通過將贈與稅和遺產稅稅率從10%調高為20%,每包香菸稅金也調高20元。

前任馬英九政府(2008至2016年執政)曾考慮推出長照保險,以類似全民健保的方式支應長照經費。世上若干最發達的經濟體採用這種方式,包括日本、瑞典和荷蘭。2015年,當時為執政黨的國民黨在立法院提出相關法案,但缺少民主進步黨籍立委的支持,並未通過。

民進黨不支持長照保險,而是希望透過政府稅收與撥款支應長照計畫。2015年12月,當時的民進黨副總統候選人陳建仁告訴媒體說:「利用稅收方式更能達到所得再分配原則,也可以減少民眾負擔。」

在每年新台幣330億元的長照經費當中,有178億元來自政府預算。政府預期,透過最近的增稅措施,可以再籌措152億元。

台灣經濟研究院景氣預測中心副主任邱達生對於這項期待表示懷疑。台灣經濟研究院估計,這些額外的稅收只能籌措115億元。他說:「政府對於增稅所能帶來的收入過度樂觀。」他說明,因為有擴張型的財政政策,例如公共建設計畫,長照不太可能分配到足夠的預算。

台灣長期照護專業協會理事長王祖琪認為,由於現行政策帶來財務挑戰,台灣的長照最終應該走向保險制。他說:「這比依賴稅收更實際,但首先我們需要準備設施與人力。」

提升人力資本

觀察家表示,台灣長照2.0計畫面臨的最大挑戰,在於缺少符合資格的人力。台灣目前有2萬名照顧服務員。衛福部長陳時中4月在接受《自由時報》訪問時表示,隨著台灣人口老化,照護人力不足的問題只會更趨嚴重。他說,長照照護人力必須在2026年以前增加一倍,才能因應人口老化導致需求激增的局勢。(到了2026年,台灣約有20%的人口將是65歲以上的老人。)他說:「如果不能達到這個目標,長照品質將會降低。」

照護人力不足在目前已經造成問題。王祖琪說,需要照護的人一般要等5到10天,人力需求才能獲得滿足。

A training program in Hualien County to prepare caregivers to work in an indigenous village. Photo: CNA

目前台灣每年訓練的長照照顧服務員當中,只有大約1/3留任,有1/3退休,另外1/3轉行。照顧服務員離職多數是因為薪資偏低,或是因為想要在地位較高的行業裡工作。

王祖琪說,照護專業在台灣社會的形象並不好。王祖琪說:「它被視為低階工作,家長告訴小孩不要選擇這個行業,因此要吸引並且留住人才都有困難。」

低薪也讓人不想進入這個行業。台灣照顧服務員一般月薪僅新台幣3萬元,遠低於台灣民眾月收入的中位數4萬1千元。台灣經濟研究院的專家邱達生說:「這工作很累人,而且前瞻性不高。要吸引更多人加入,必須要有更好的經濟誘因。」

確實,個別家庭雇用的外藉看護(他們並非在政府長照計畫下受聘),可能滿足於每月只領3萬元或更低的酬勞。這些看護多數來自菲律賓、印尼或越南等東南亞國家,這些國家薪資的中位數遠低於台灣,但另一方面,台灣的消費水準也比這些東南亞國家高。

因應薪資偏低的問題,衛福部在4月決定將長照工作人員的月薪調高到3萬2千元,或每小時200元,但許多觀察家認為,這個調幅還不夠。比較好的參照標準,是公車司機每個月平均領6萬元。公車司機的工作很累人,工時也長,但收入高過很多做辦公桌的上班族。

成功大學物理治療系副教授卓瓊鈺一月在英文《台北時報》發表評論,建議不要齊頭式調高薪資,而應該讓病患與家屬滿意度較高的照顧服務員獲得較高的薪水。

卓瓊鈺在文章中說:「我的一個病人雇用本國籍的看護,付很高的薪水,因為這個看護願意學習、容易溝通、在治療時會問嚴肅的問題,並且幫助病人在家裡做物理治療的活動,讓病人的復健可以事半功倍。」

她建議台灣效法日本的專業長照制度。日本的照顧服務員正式名稱是「介護師」,如果通過國家考試,可升遷為個案管理師,取得執掌照護機構的資格。

衛福部在電郵中指出,在長照相關法律修法之後,資深的照顧服務員可以升為「居家督導員」,但本刊尚不清楚那個地位能帶來什麼益處。衛福部說,該部鼓勵有經驗的照顧服務員在長照機構擔任負責人的角色。

此外,政府計畫在職業學校與大學開設長照課程,這項計畫將由衛福部與教育部共同負責。

希望這些努力能提升台灣照顧服務業的整體形象。邱達生說:「我們需要因應對於照顧服務業的偏見。政府應該把它當成正常而且高尚的職業來加以推廣,強調幫助不能自理的人過比較好的生活是一件好事。」

為達到這個目的,政府已經展開媒體宣傳,改善民眾對於長照服務業的印象。廣告方式包括戶外看板、電視廣告與臉書和 Line等社群媒體管道。

改善生活品質

觀察家說,未來台灣的長照計畫應該聚焦於提升病人和照顧服務員的生活品質。目前需要幫助的家庭大多選擇外籍看護,而不是政府長照計畫下的照顧服務員。郭慈安說,由於政府提供的照顧服務員人手不足,「雇用外籍看護比較簡單,那是個快速解決的辦法」。

但多數外籍看護沒有受過相關訓練,不知道如何跟病人產生同理心,或幫助他們維持健康的社交生活。郭慈安說,因此雇用外籍看護可能「有利有弊」。「許多外籍看護的國語或台語並不流利,他們要確保病人安全,不讓病人遭遇獨處時可能發生的人身安全威脅,但維持心理健康也很重要,特別是對老人來說。」

對於四肢健全的病人,郭慈安建議外籍看護要帶他們到老人中心以及老人可以活動筋骨的公園。

方便性是雇用外籍看護的一個重要考量因素,同時,許多台灣家庭把病人留在家裡照顧,也是出於文化的壓力。郭慈安說:「把人送到養老院在西方很常見,但在台灣社會並不是大家都能接受。如果你那麼做,人家會說你不是好兒女,你不孝順。」

她說:「但把外籍看護請到家裡就沒事,那是花錢買的孝順。」

對有些台灣的家庭來說,除了使用政府的長照計畫和雇用外籍看護,另一個辦法是自己照顧。每年有大約13萬人把工作辭掉,回家照顧生病的親人,對象往往是父親或母親。他們可能改做要求不那麼高的工作,以便有時間照顧家人,或者完全停止上班。

郭慈安說,從財務或職涯的角度來考量,多數人不能輕易辭掉工作,但出於孝心,還是把工作辭了。她敦促政府多加宣導,讓這類照顧人員知道他們在政府的長照計畫之下能夠獲得什麼服務。

衛福部在回覆《TOPICS》的電郵中說,該部在2015年推動「家庭照顧者支持服務據點」,107年在全台已有30個據點,提供個案管理、紓壓活動、支持團體、心理協談等支持性服務。

郭慈安建議政府設法使長照計畫對使用者更為友善,做法包括加強協調、提高諮詢服務的可近性,並使計畫可能夠以家庭與社區為中心。

事實上,衛福部說,該部在努力提升社區在長照計畫中扮演的角色。為了確保民眾在自家附近巷弄就可獲得服務,中央政府「將與地方政府共同開創因地制宜的服務資源」。

台灣長期照護專業協會理事長王祖琪說,社區的角度非常重要。她說:「如果每個便利商店能成為社區中心,有個家庭照顧員,對於長照服務的接受度會有很大幫助。」

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