第一關切事項:電力供應

再生能源發展的進度不如預期,但預料腳步將會加快。

中華民國全國工業總會所列出的「五缺」當中,缺電被認為是最緊要的議題,而它也是政府目前利用多項政策措施設法因應的問題。

台灣相對老舊的燃煤與燃油火力發電廠近年逐一除役,整體發電能量因而降低。第一核能發電廠因為無法重新補充燃料,已經提早兩年停止運轉,核四廠原本可供應台灣所需電力的15%,但已在2014年停工封存,影響所及,國營的台灣電力公司過去兩年在炎熱季節(從5月到秋末)的供電出現捉襟見肘的情況,備用容量多次降到2%以下。備用容量是在需求突然升高或有部分機組故障時,可以很快進入電網的發電量。

去年8月15日,台灣發生大停電,島上有半數用戶無電可用。雖然停電的具體原因是大潭天然氣發電廠出現人為疏失,但台電因為沒有足夠的備用容量,以致於無法補救發電量突然減少的情況。包括台北市美國商會在內的工商團體,跟中華民國全國工業總會一同呼籲政府採取行動,以確保台灣有穩定、充足與平價的電力。

工研院產業經濟與趨勢研究中心主任蘇孟宗表示:「電力非常重要,因為它可能造成作業中斷。今年有一段時間的電力供應會吃緊,但之後會有改善。」

蔡英文總統的政府已誓言最遲要在2025年廢止核能發電,同時要大量減少燃煤發電,以降低碳排放量。要達到這兩項目標,台灣的發電能源組合需要大幅重組。

Wind turbines can be seen in many locations along the Taiwan coastline, and plans call for even more to be installed offshore. Photo: Matthew Fulco

依據政府的目標,到了2025年,台灣有20%的電力將來自再生能源,包括20GW的太陽能電力與3.5GW的離岸風力發電。目前台灣大約有5%的電力來自再生能源,幾乎全都是已經有數十年歷史的傳統水力發電。

在2014年以前,台電有大約19%的電力是核能產生,這個比例在近年逐漸降低到大約10%,其餘有大約45%是靠燃煤發電,大約35%靠天然氣。

由於台灣沒有其他地點可以興建水力發電廠,額外的再生能源電力幾乎完全必須靠太陽能與風力產生。生質與沼氣發電量十分有限,此外,有幾個小型的地熱發電實驗計畫。

要在再生能源的發展方面取得進展,挑戰性可能超過政府原本的預期,但許多專家早已提出警告說,政府的目標過於遠大,而且可能使台灣的關鍵產業曝露在相當高的風險之中。

台灣經濟研究院的經濟專家邱達生說,台灣的能源轉型是個「不可能達成的目標」。他並說,「沒有人相信政府可以那麼快就放棄核能」。工研院的蘇孟宗則說,再生能源發電量占總發電量比例可以達到20%,特別是因為若干別的市場已有成果。

太陽能發電進度落後

但到目前為止,雖然有些政府官員宣稱已經達標,台灣並未達到利用太陽能產生額外電力的短程目標。2016年夏天,蔡政府承諾太陽能裝置容量到2018年7月將增加1.4GW。目前裝置容量確實已達到1.4GW,但兩年前訂定目標時,就已經有900MW的裝置容量。真正要達到目標,台灣此刻的太陽能發電裝置容量應該要有幾乎3GW。產業分析師估計,去年台灣的太陽能裝置容量只增加了大約900MW(即0.9GW)。

進度落後是許多原因所造成,但不包括業界興趣缺缺。台灣的太陽能收購電價目前是世界最高,國際和本地太陽能業者與供應鏈夥伴都躍躍欲試。台灣的「躉購制度」規範政府或電力公司付給再生能源業者提供每一度電的價格,一般簽約期長達20年。在這個制度下,政府保證將依合約提供同樣的收購價格。利用裝在屋頂的小型太陽能發電設備提供的電力,每度電的收購價格為新台幣5.8744元(0.202美元),隨著整體發電量的增加,這個價格將會降低。

由於技術成熟,加上中國太陽能相關產業興起,太陽能發電成本近年大幅降低,世界各國已在捨棄躉購制度,改採其他種類的誘因,包括競標與稅率優惠等。台灣也在往那個方向發展,而且已經有一種逆向拍賣的做法,能源開發商可以針對將退還給政府的躉購金額彼此競爭。去年,新加坡的Equis Fund贏得標案,要在南台灣建立一個發電量30MW的設施,每度電3元,但業界觀察家懷疑這個尚未開工的計畫會有完成的一天。

如果你到雲林或彰化的鄉下,會發現幾乎每3家就有1家的屋頂裝了太陽能板,但管轄權重疊與優先事項的不同,使得拿土地用來安裝太陽能板一事引發爭議。即使是地處邊陲而且未用於生產的土地,行政院農業委員會也似乎不願釋出。太陽能業者在用簡單、低成本的方式,讓一塊地可以同時用於農業生產與太陽能發電,但到目前,相對於屋頂太陽能發電的地面太陽能發電系統發展進度緩慢,而唯有建立地面系統,才能大量生產電力。

要串連散布各地的太陽能農場與風力機組,也同樣面臨必須進行廣泛環境影響評估的障礙。另一項環保議題在於農委會讓鹽害地(因地下水超抽導致地層下陷的田地)可以用來種電,但有些在鹽害地發展太陽能的計畫中止,因為有許多這類荒地是稀有候鳥的棲息地。

集邦科技旗下產業研究部門綠能趨勢網的太陽能分析師Rhea Tsao表示,太陽能發展遭遇多項法規障礙,但還是持續發展。她說:「有些土地正在開發,有些今年稍後會開發,有些計畫會因環保或生態多樣性問題而取消。」雖然到目前為止進度緩慢,她說,太陽能發展已上軌道,預計今年下半年會明顯加速。

離岸風力發電也有它的多項挑戰。每個機組的風扇都非常大,6MW或8MW的發電機組安裝在高度90公尺的基樁和塔架上,風扇直徑達120公尺。要豎立如此龐大的結構需要時間。全球風力發電業者主要集中在北歐,台灣政府歡迎外國業者參與,但也希望本地企業能扮演重要角色。丹麥的沃旭能源等離岸風力開發業者在與本地供應商及合作夥伴洽談,但本地業者與風力發電相關的經驗並不多,因此他們的能量仍有疑問。要在2025年達成目標,台灣需要建立將近600個離岸發電機組,但到目前只建了兩個。

台電要把所有這些再生能源併聯發電,需要投資大約9,000億元(大約300億美元)進行電網的更新和升級。

困難的抉擇

為確保台灣有足夠的電力,政府在最近幾週做了若干困難的決定,顯示政府認真看待產業界的關切。立法院以及原子能委員會都同意核二廠2號機組重新啟動。這個機組在2016年5月發電箱避雷器起火之後停機。

此外,環境保護署在環境影響評估通過之後,批准在新北市瑞芳區深澳興建一座超超臨界燃煤火力發電廠,以取代在2007年除役的電廠,但環評過關靠的是環保署副署長詹順貴投下關鍵一票。除此之外,台電宣布原本每度2.5元的電費調漲3%。

核二廠與深澳電廠的相關決定,很快遭到反核與環保團體以及在野的國民黨的譴責,儘管國民黨在執政時,也支持重啟核二廠的2號機組。國民黨籍立委因為詹順貴在環評會議上投下贊成票,要求他下台,但興建深澳火力發電廠的計畫,是國民黨主席馬英九擔任總統期間,由當時的政府提出。

發電量達985MW的核二廠2號機對台灣電力供應可做出相當大的貢獻,特別是在北部,因為這裡的電力需求最大,短缺的情形也最顯著。但3月29日的重啟過程並不順利,2號機組因為感應器問題被迫停機。

如果核二廠2號機無法順利恢復運轉,或者政府在反對意見下放棄重啟2號機,台灣最快在5月就會面臨嚴重的電力問題。深澳電廠可能要10年才能完工,緩不濟急。

在傳統發電發面,台灣的目標是要把燃煤發電所占比例從目前的40%到45%降為30%,把天然氣發電占比從目前的40%提高到50%,以減少空氣汙染。

全球目前有許多新的天然氣來源,供應充足而且價格便宜,這些來源包括澳洲在內,但特別是美國。台灣找尋地點以建立新的液化天然氣接收站一事進展不順,這使得台灣大量提高天然氣發電比重的計畫蒙上嚴重陰影。台灣進口的天然氣全部屬於液態,因此運輸與儲存都有特別的條件。

台灣是否有足夠能量以滿足未來的天然氣需求,仍有疑問。

工研院專家蘇孟宗依然感到樂觀。他認為,即使目標未如計畫或依原訂時間達成,至少努力的方向是對的。但他警告說,政策的穩定性極為重要,如此才能讓台灣的經濟可以適應這些變化。

蘇孟宗說:「只要整體的方向是明確的,台灣過去一向都可以展現高度韌性,產業也很靈活。只要政策的鐘擺不要太過劇烈,應該就沒事。」

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