台灣土地不足, 工業用地卻閒置不用

Run down brick buildings and an empty lot in downtown Sacramento, California.

在台灣的五缺當中,土地可能是最明顯的問題。台灣面積僅36,000平方公里,其中陡峭的高山和丘陵占2/3,加上經常發生地震與颱風,以及伴隨而來的土石流,因此台灣大部分土地沒有開發。

台灣面積比馬里蘭州大不了多少,而2,300萬人口大都居住在西部平原。西部平原的面積占全島的1/3,但台灣大部分的工業與農業活動也集中在這裡。土地不夠的問題似乎註定會發生。

但「五缺」提到的土地問題,講的是台灣各地工業區大片土地閒置不用。這是台灣許多產業在1990年代到21世紀前10年外移所形成的現象。

台灣的科學與工業園區依產業類別規劃,如果石化產業的生產設施外移,不會有別的產業進駐,因此園區土地往往就會閒置。由於房地產稅稅率偏低,地主可以用很低的成本長年持有土地,等待工業用地變更為商業用地,或者變更產業類別,這樣便可用較高價格出售土地。

工研院產業經濟與趨勢研究中心主任蘇孟宗說:「即使在鄉下的工業聚落,我們也看到這樣的投機做法。地主可能會等待土地用途變更之後,待價而沽。」

需要土地的產業已經從重型工業轉為較偏重技術導向的產業與軟體公司,工業園區的土地閒置不用,但這些產業卻苦無設廠用地。政府已經盤點閒置的工業用地,並訂定目標,要在未來幾年把這些土地恢復用於生產。

去年11月,行政院長賴清德宣布政府將採取多項措施,以釋出更多工業用地,包括在未來5年提供1,442公頃的工業與科學園區土地,以滿足台灣產業的部分需求。賴清德告訴記者說,政府初步將在2020年以前釋出806公頃公有土地,其中371公頃將以優惠價格出租。

政府也將利用最近修正通過的產業創新條例嚇阻土地投機,並鼓勵出售私有土地。政府也希望建立新的工業園區,並且讓閒置的工廠恢復生產。

蘇孟宗說:「這些努力是要藉著主動對土地閒置的現象課以罰則,使閒置土地恢復生產。」依據產業創新條例,土地所有人在向政府持有的工業區購買土地之後,如果在3年內未加以使用,將遭到罰款,或甚至被迫出賣該筆土地。蘇孟宗說,這項規定「比過去的政策更有力道」。

經濟專家說,工業發展也必須反映地方的需求與優先推動事項。中華經濟研究院副院長王健全指出,北台灣很缺工業用地,但在南台灣,有時問題不在於土地所有人,而在於地方政府最重視的事情有別於中央政府。

例如高雄不想繼續當做台灣的重型工業中心,而想推動較符合環保的經濟發展項目,例如觀光產業。台灣今年11月將舉行地方選舉,而在選前的此時,空氣汙染問題在全台灣受重視的程度已經超過就業。這讓產業與地方政府之間時常出現矛盾,因為地方政府對任何工業計畫都有直接的發言權。王健全說,中央政府警告工作機會可能流失,地方政治人物卻必須反映選民對於空氣品質與環境健康的期待。

據行政院農業委員會表示,台灣僅有27%的土地被認為是平地,適合開發與從事農業生產,有45%面積是山區,主要是由農委會下屬單位林務局管理,另外有27%的丘陵地(坡度在5%以上,高度在1,000公尺以內)可做有限度的開發。在981,656公頃的平原面積當中,有796,576用於農業,約占80%。

由於農業面積占用比例相當高,而且有許多農業用地位在日照較充足的南部,農業因此成為台灣能源辯論的焦點。目前台灣太陽能的發展,仰賴裝在建築屋頂的太陽能板,但要真正利用太陽能大量發電,必須在地面上安裝設備,因此廠商想要利用農業用地設立太陽能發電廠。

農委會很清楚,農業用地一旦轉為其他用途,就很少重新用於農業生產。雖然農業在國內生產毛額(GDP)所占比例僅大約2%,遠低於工業的30%以上,但農業在每個國家的人民心中都占有特殊地位,這點從世界貿易組織經常為了農產品問題爭辯,就可以看出。農業也是個戰略資產,特別是對台灣而言,因為台灣海峽對岸就有個強大而且難以取悅的對手。台灣已經有70%的糧食要靠進口,萬一遭到封鎖,台灣本身的農業資源可能決定台灣人民將面臨饑荒或者可以存活。

當局目前在設法整合太陽能與農業,但進度緩慢(請參考本期另一篇有關能源的文章)。

中華經濟研究院經濟展望中心及台灣東南亞國家協會研究中心助理研究員陳馨蕙批評政府在試圖解決土地使用問題之前,未先針對所有的議題與機會進行全面研究。她說:「你必須先訂定先後順序。」

台灣經濟研究院的經濟專家邱達生也有類似看法;他質疑政府釋出更多土地給工業以及成立更多工業區的計畫。他說,與其配合工業界的要求,不如研究更具有永續性的產業。

本刊訪問的經濟專家們一致認為,台灣在選擇重點發展產業時,需要有更多戰略思維。他們也都認為,工業自動化、物聯網及人工智慧具有很大的潛力。他們建議政府擬定台灣未來產業與經濟發展的願景,並依此訂定土地使用政策,以實現這個願景。

土地以更有生產力、更有效率的方式利用,將可幫助台灣繼續發展,而不致受到過多限制。工研院的專家蘇孟宗說:「問題不在於土地不夠,而是如何利用土地。」

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