軌道建設受矚目

Photo: Matthew Fulco

政府打算斥資數千億台幣,在全國各地擴展軌道建設,引發資源是否善盡其用的質疑聲浪。

高鐵是台灣當代最重要的基礎建設,其設計仿效日本新幹線(又名子彈列車)系統,行駛速度快又有效率,路線貫通人口稠密的台灣西岸,最高時速可達每小時300公里,只要90分鐘就能行遍台灣90%人口居住的地區。台灣高鐵通車10年以來,一直相當自豪保有零事故的安全紀錄。

台灣高鐵在2007年開始營運時就面臨驚人的債務問題,不過近年載客量強勁成長,得以轉虧為盈,2016年的淨獲利達41億台幣(相當於1.37億美元),營收則為406億台幣。

反觀大台北除外的台灣其它地區,鐵路系統都相當破舊。身為全台最大鐵路系統經營者的台灣鐵路管理局推估,今年將虧損28億台幣(9,340萬美元);這個不值得欽羨的績效其實已較2017年進步,當時創下虧損34億台幣的空前紀錄。

台鐵使用的科技都已過時,因此列車行駛緩慢。從台北開往距離338公里的東岸城市台東,台鐵「快」車需耗時近5小時。相較下,高鐵只需不到2小時,就可從台北抵達362公里外的南部大城高雄。

這導致台鐵載客量節節下滑。根據中中央社引述立法院在12月所發表的報告指出,台鐵列車的平均載客率在2013至2016年間從66.85%降至63.28%。該報告表示,乘客越來越少,意味經營效率低落,建議台鐵應強化競爭力。

有鑑於此,台灣政府推出前瞻基礎建設計畫,以四年4,200億台幣(139億美元)為一期。該計畫的第一期(2017年9月至2018年12月)特別預算中,針對軌道建設編列166億台幣(5.53億美元)經費。

行政院在官網上表示,前瞻計畫軌道建設的目標是將台灣軌道系統打造為「友善無縫、安全可靠、悠遊易行、永續營運」的骨幹運輸服務,同時也有利於產業發展和觀光景點交通。

為了達成前述任務,台灣政府矢言整合高鐵和台鐵轉乘服務、提升東部鐵路運輸服務水準、擴展都市捷運,以及利用鐵路運輸促進中南部觀光業發展。

部分經濟學家對前瞻計畫軌道建設項目抱持懷疑態度。智庫台灣經濟研究院景氣預測中心副主任邱達生表示:「將重點放在軌道基礎建設上,恐導致前瞻計畫不夠前瞻。」

邱達生指出,台灣決策當局曾以日本鐵路網相當發達作為台灣應進一步發展鐵路系統的理由。他說,「鐵路是日本最重要的客運交通工具,但那是數十年前就已興建的系統」,「台灣必須思考未來的運輸趨勢究竟是什麼」。

對於台灣的軌道運輸發展潛力,台北市美國商會基礎建設委員會共同主席李雨朴的看法較為樂觀。他表示,「像台灣這樣的小島,並不適合仰賴公路」,「台灣不希望變成像洛杉磯(李雨朴平日往來於台北和洛杉磯之間)那樣,公路彷彿變成停車場。台灣解決運輸問題的關鍵,就是採取比以往更聰明的方式,善加利用軌道運輸」。

專門培訓金融專業人才的研究機構――台灣金融研訓院的院長黃崇哲觀察發現,蔡英文政府深信,鐵路網的涵蓋範圍若能更廣泛,台灣的人口、企業和資源就能更適度分散。

他表示,「蔡政府希望台灣中南部的年輕人可以得到更好的工作機會,目前較理想的工作都集中在北部」,「更完善的鐵路網能否為大台北和新竹以外的地區創造就業機會,抑或只是吸引更多人前往大台北和新竹,目前仍不得而知,因為鐵路網會讓民眾更容易往來於城市與家鄉之間」。

擔任元大寶華綜合經濟研究院院長的台灣頂尖經濟學家梁國源指出,蔡政府希望開發可與現有南北向鐵道系統連結的東西向鐵路。他表示:「他們認為,這會促進目前仍未充分開發區域的發展。」

在金融研訓院於去年五月舉辦的論壇活動中,台中市政府交通局局長王義川建議台鐵轉型為區域性運輸鐵路系統。他認為,台鐵若能興建環繞台中市區界的鐵路線,一如在台北的作法,就能吸引更多台中居民利用鐵路運輸。拜捷運四通八達之賜,許多台北民眾從郊區住所通勤前往市區上班;王義川表示,台中也應朝此方向邁進。

在同一場論壇中,逢甲大學副校長楊龍士表示,台中市府計畫利用台鐵的台中山手線打造環狀鐵路,除了服務該市外圍的大甲區和后里區,還能連接台鐵的山線與海線。

高鐵則可經營台北到高雄之類的長程路線。若從台北搭乘台鐵列車前往高雄,須耗時超過5小時。

評價正反不一

反對前瞻計畫(尤其是軌道建設項目)的人認為,這是資源的不當利用。在前瞻基礎建設特別條例審查中投下反對票的國民黨立委許毓仁接受本刊訪問時表示,房地產開發商和大型建商將是前瞻計畫軌道建設項目的最大受益者。

他表示,「開發商會買下軌道基礎建設預定地附近的所有土地,押寶地價會飆漲」;在此同時,「規模較小的業者沒有能力處理如此大型的計畫 ,只有規模最大的營建公司能贏得標案,然後聘用廉價勞工(負責施工)。」。

許毓仁表示,政府應專注於改善台鐵的顧客體驗,而非擴展軌道路線。他建議從升級台鐵訂票系統著手。他指出,花蓮和台東的火車票很難透過網路訂購,尤其是在台灣東岸旅遊旺季的暑假。

他說,「(在網路)訂票時常會收到已無空位的訊息」,「但我在開往台東的列車上看到許多空位,台鐵訂票系統顯然有問題」。

曾擔任桃園機場捷運線計畫主持人的美國鐵道工程師杜亞思表示,工程延宕可能成為前瞻計畫軌道建設項目面臨的另一大問題。他表示,自1980年代末期以來,台灣在軌道運輸發展的「表現非常棒」,不過「政府官僚缺乏效率是一大問題」。他指出,桃園機場捷運歷時將近11年才完成,比最初預估的工期多出7年。他接著表示,工程延宕導致承包商付出龐大代價。

杜亞思表示,擴展軌道運輸服務能讓台灣受益,但他對前瞻計畫的某些項目抱持質疑態度。他說,「將高鐵從高雄延伸至屏東,似乎沒有道理」,「這段路線的載客量幾乎肯定會很低」

英文《台北時報》在12月刊登報導指出,高鐵的高雄至屏東延伸段會造成政府每年虧損2,000億台幣(67億美元),每日載客量約僅5,000人次。

立委許毓仁表示:「前瞻計畫軌道建設的某些項目似乎主要是為了滿足政治選民而設計。」

一位熟諳前瞻基礎建設計畫、但要求匿名的學者擔心,前瞻計畫的軌道建設項目最後可能會因為爆發醜聞而受阻。他說,「工程越多,貪污也越多」,「蔡政府即使能在短期內贏得一些選票,但政治上會有風險」。

即使新的軌道建設工程並未傳出醜聞,也可能引發其它形式的爭議。金融研訓院的黃崇哲舉例指出,徵收工程用地時,可能會和環保人士爆發衝突,「環保人士會希望了解軌道工程對環境有何影響,開發商若想克服反對聲浪,恐怕並不容易」。

此外,台經院的邱達生指出,住在大台北以外地區的台灣民眾都習慣使用自己的交通工具。他表示:「在大台北除外的其它城市興建鐵路網能促使民眾改變交通方式,此說法未必能成立。」

他說的有道理。高雄捷運自2008年通車以來,載客量至今仍偏低。該市約有三分之二居民以機車代步,20%自行開車,選擇捷運的人不到5%。整體而言,高雄只有8.2%的居民以公共運輸工具代步;相較下,台中有10%,台南5.4%,嘉義則為3.7%。

邱達生表示,「我們無法知道鐵路在二、三十年後對台灣會有多重要」,「現在大舉投資軌道建設,而非自動駕駛車之類的新科技,我們必須思考這樣做是否明智,尤其是自駕車更能配合台灣根深柢固的文化習慣」。

至於台灣政府,仍然積極推動前瞻軌道建設。2016年台灣民眾的整體公共運輸工具利用率僅有18%;行政院國家發展委員會主任委員陳美伶透過電子郵件回覆本刊採訪問題時指出,此比率仍有很大的成長空間。她說:「在先進國家與都市,往往有高達六、七成民眾使用公共交通運具。」

陳美伶在電子郵件中指出,政府對前瞻軌道基礎建設的規劃相當謹慎,各項計畫均進行全面性的可行性研究。她表示,軌道建設計畫的所有層面「皆經過專業審慎的評估程序」。

政府也期望前瞻軌道建設能為台灣帶來普遍的經濟效益。陳美伶指出,軌道建設可促進人流與金流,進而增加稅收,帶動各都市發展,最終協助全台各地完成地方經濟轉型。

並非所有人都贊同陳美伶的看法。台經院的邱達生指出,住在大台北以外地區的台灣民眾都習慣使用自己的交通工具。他表示:「在大台北除外的其它城市興建鐵路網能促使民眾改變交通方式,此說法未必能成立。」

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