強化食品安全  

最近有大量雞蛋被發現含農藥成分的問題,只是台灣近年多起打擊消費者信心的食安醜聞之一。政府為強化食品安全,已進行多項法規的改革,但目前的制度能否足以解決問題,仍不確定。

台灣近年發起多起食品安全事件,讓民眾感到不安。最新一起事件,是行政院農業委員會的稽查人員8月底發現,台灣的雞蛋也出了問題。一種用來防止寵物和其他動物長跳蚤、虱子、和塵蟎等小蟲子的含芬普尼殺蟲劑,在台灣已經禁止用於供應肉品的動物身上,但當局發現台灣中部有多家蛋雞場使用這種殺蟲劑。世界衛生組織認為芬普尼「具中等毒性」,並指出它有可能傷害所有動物的中樞神經系統。

台灣去年修訂有關殺蟲劑使用的規定後,採用歐洲聯盟的殘留容許量(MRL)標準;雞蛋的芬普尼MRL是5ppb,日本與南韓的容許標準是20ppb,美國則是30ppb。農委會副主任委員陳吉仲表示,台灣發現的雞蛋芬普尼含量最高達到153ppb,超過各國容許標準。

農委會針對全台大約2,000家蛋雞場進行的後續調查發現,另有44家使用含芬普尼的殺蟲劑。台北市衛生局發現有數萬顆含芬普尼超標的雞蛋在市內販售,要求下架,農委會並阻止150萬顆蛋流入市面。

問題浮上檯面後,食品工廠、麵包店和餐廳等下游食物供應者急忙採取措施,確保他們的產品不含遭芬普尼污染的雞蛋。政府機關與業界溝通協調的落差,讓外界對於哪些蛋雞場被發現使用含芬普尼殺蟲劑、哪些是安全的牧場產生疑惑。為了保護消費者,許多食品業者在測試結果出爐之前,將所有含有蛋成份的產品下架。由於測試最長需要兩個星期才有結果,業者蒙受相當大的損失。

台灣通用磨坊股份有限公司商務總監陳怡如表示:「總的來說,政府與企業的溝通和協調可以加強。」

同時,食品供應商需要找尋確認未受芬普尼污染的雞蛋來源。國際手工餅乾與蛋糕業者詩特莉食品的廠長柯騰凱說:「我每天都需要使用雞蛋,而且非常大量,但這次醜聞爆發後,我必須在兩天之內找到另一家供應商。這真是個很大的挑戰。」更嚴重的是,柯騰凱說:「我一直都在面對類似的情況。」

食安醜聞在台灣似乎經常發生。除了雞蛋問題,光是今年,就發現在台北市檢測的冷飲中,60%含有有害人體的細菌,新北市有好幾噸的豆芽含有禁用化學成分,另外有好幾件過期肉品和海鮮(有些已過期好幾年)改標籤上架販售的案子,讓國人震驚。

BE CAREFUL WHAT YOU DRINK — The Consumer Foundation found high levels of bacteria in 60% of the cold beverages it tested in Taipei. Photo: CNA

蔡英文總統領導的民主進步黨政府去年上任時,承諾在食品安全方面,要做得比前任政府更好。據媒體報導,雞蛋芬普尼超標的問題爆發後,蔡英文很快承諾將食品安全相關預算調高50%,從9億2,000萬新台幣(2,900萬美元)增為13億7,000萬新台幣。

在野的國民黨立刻批評說,蔡政府只顧推動具有爭議性的年金改革與基礎建設計畫,置國民的健康於不顧。國民黨籍立法委員王育敏說:「政府連雞蛋都管理不好,還敢說把食安列為優先?」

業界人士指出,業者違反食安法,往往都是為了貪圖利潤,而且沒有一個食安制度是完美的。台灣好市多總經理習祿億說:「食品安全不是完美的科學,它是個不斷演進的自我發展過程,而且永遠有改善空間。食安醜聞是大事,但到處都會發生,它不光是台灣的問題。」

雞蛋含芬普尼的問題其實最早於8月初在德國與荷蘭爆發,之後全球各國才開始調查,結果有至少17個國家發現他們的雞蛋也受到污染。

具體改革

檢方在2014年查獲屏東不肖業者利用死在路上的動物和廚餘加工製造食用油後,當局接連調查發現食用油市場有許多劣質或產品標示不實的情事。在當時的風暴過後,政府大力改革食品監控制度,包括修訂食品安全衛生管理法,加重罰款與刑責,食品藥物管理署也增聘了70多名稽查人員。

但食安責任是由許多政府部會與機關承擔,包括食藥署、農委會、環境保護署、衛生福利部、教育部(因為與學校營養午餐有關),還有地方政府的衛生、環保單位。政府部門之間溝通不足,被認為是屏東不肖食用油業者能夠營運多年而不被發現的一大原因。這家業者未取得製造食用油的許可,而且現場有許多工業用化學品,但屏東縣環保機構派員前往稽查時未發現環境問題,因此未採取行動。

A demonstration of how QR codes can be used to verify agricultural product certification. Photo: CNA

為了加強不同部門的協調,行政院成立食品安全辦公室,主管直接向副院長負責。

雖然有這些改革,台灣還是不時爆發食安醜聞,蔡英文因此提出「食安五環」改革方案,承諾政府將:1. 強化源頭管控;2. 重建生產管理制度;3. 強化市場查驗;4. 加重生產者、廠商責任;5. 鼓勵、創造監督平台。

前任馬英九政府代建立的「食品雲」雲端資料庫已經擴充,以容納更多資料,例如,因為政府需要知道食品來源,才能適當管控,食藥署與財政部以及地方政府衛生局合作,大幅擴充食品雲中全國食品業者的登錄名冊。食藥署說,這個名冊在2015年有17萬家業者,如今已增加到44萬家,幾乎含括台灣所有的食品相關業者。

這些業者包括農場、食品製造商、餐廳和夜市固定攤販。(街頭小販不包括在內,因為他們沒有納稅,而且多數是非法營業。)

食藥署食品組副組長許朝凱說明:「我們每年會給地方衛生單位訂定登錄轄區內食品相關業者的目標,而且我們提供很多支援,幫助他們達成目標。如今我們知道台灣食品業的情況,還有他們的業務,不論他們是進口商、零售商、餐廳或什麼的。」

有了登錄制度,食藥署可以加強管理,例如確保食品的生產線跟工業生產線有安全間隔。較大型企業規定要有政府認可的品質保證主管,負責監控和檢驗產品,確保產品安全,而且標籤要如實反映產品的成分。

除了業者名錄,食品雲的各種資料庫包括大量詳細而且可供搜尋的資訊,讓使用者可以交叉查詢。食用油與飼料用油可以透過條碼追蹤流向,讓政府可以調查食品業者是否使用進口的飼料用油。

此外,環保署建立的「化學雲」有個資料庫,包含60萬種可能用於化工產業的化學成分,食藥署的許朝凱表示,藉著交叉查詢化學雲與其他機構資料庫內的資訊,「我們可以查出食品公司是否使用化學成分或其他不應用於食品的材料,然後實地調查瞭解,視需要加以阻止」。

台灣最大醬油製造商金蘭食品公司副總經理鍾淳芳表示:「政府越來越嚴格,要我們列出許多成分和它們的來源。每樣東西都要有來源證明。」

但沒有一樣制度完美無缺,食品業者抱怨政府現在要求的資料登錄程序耗時費工,而且質疑這樣做的用處和效益。例如說,這個制度似乎就沒能防止含有芬普尼的殺蟲劑進入食品業。

稽查人員的角色

食藥署說,稽查制度已經擴充和改善,包括在最近增加80名受過訓練的稽查人員,使總人數增加到170名。他們要負責檢查1萬8,000千家食品公司。

食藥署的食品組副組長許朝凱指出,稽查人員與地方衛生單位密切合作,展開高風險行業的檢查計畫,例如食用油、魚類和肉類製品工廠以及較大型企業(資本額在300億以上),因為這些行業與公司一旦違反規定,可能會造成較大的衝擊。

稽查工作的目的在於消除違規行為,並推廣良好做法,例如全球採用的「危害分析重要管制點(HACCP)」基本生產標準制度。根據美國食藥署的定義,HACCP是個「管理制度,藉由分析與控制從原料生產、採購與處理到產品製造、配送與消費過程中的生物、化學與物理危險因子,以因應食品安全問題」。

但稽查人員的專業水準受到質疑,因為他們是透過國家考試錄取的公務人員,一般缺乏業界的經驗。詩特莉的廠長柯騰凱說,稽查人員欠缺食品業的實務經驗,使他們較難有效取締違反規定的做法。他說:「如果雇用具有食品業經驗的人,不出5到10年,目前的問題可能全部都可以解決。有經驗的人,馬上就能看出問題。」

馬政府提高違反食安法的罰責,蔡政府又進一步提高。違反食安法如果情節嚴重,罰金可達200萬至600萬新台幣。如果當局認定業者非法營利所得豐厚,罰金還可能更高。漁洋國際公司今年因為篡改水產品保存日期,被罰1,548萬新台幣;力勤農產也因改標販售過期肉品,被罰款1,200萬新台幣,目前在接受刑事調查。

食藥署主管說:「如果業者違反管理人的安全、食品安全或食品摻混、使用非法添加物,就可能面對刑事指控。」他補充說,告訴要由檢察官提出。

台灣能見度最高的食安醜聞之一,涉及頂新國際集團。它的前任董事長、台灣首富之一魏應充在7月入監開始兩年的徒刑,罪名是指示下屬在食用油當中摻入低價油品,並對消費者提供不實資訊。頂新曾是台灣規模最大的公司之一,營業項目從中國市場的泡麵到持有台北101大樓股分。該公司間接涉及2013年的油品風暴,不久就因多起食安案件被當局調查,包括涉嫌在食品中使用飼料等級的豬油。檢方當時曾說,魏應充有可能被判30年徒刑。

魏應充在今年4月由智慧財財產法院判刑確定。這個法院負責審理食品詐欺的上訴案件。

政府也已成立食安熱線,供民眾舉報違反食安法或相關詐欺案件。食藥署已經接獲8萬3,000通透過1919熱線撥打的電話,並因此破獲違反食安法的重大案件。多數涉及改貼標籤販售過期魚類與肉類的案件,是由業者所聘的員工揭發。根據修訂後的食安法,這種所謂的吹哨者可以獲得獎金。

業界人士讚許政府努力與企業合作提供食品的安全性。但有些觀察者指出,制度欠缺效率的現象,不僅導致對食品供應鍊的監控出現缺口,也對業者在台灣市場的營運造成不利影響。他們說,如果法遵程序過於繁複,許多業者會設法規避。

食安制度至少涉及6個不同的行政院部會以及地方政府的衛生機關,要如何很快建立這樣的制度,依然是個挑戰。由於管轄範圍重疊,有時政策會相互矛盾,使得業者不知所措,成本也隨之升高。金蘭公司的鍾淳芳表示:「要獲得一個明確的答覆,有點困難。如果做法更一致,或者由一個機關來負責整套制度,會有很大幫助。」

多位企業主管表示,行政院食安辦公室的功效不如預期。他們認為,這個辦公室並未展現領導或協調的功能。

詩特莉的廠長柯騰凱認為,雞蛋芬普尼超標的問題,就說明了欠缺協調的現象。他說:「這個問題基本上成了皮球,沒有人願意負責。」

為了使各相關部會能夠有效合作,與食安有關的各部會派高階代表每兩個月在行政院開會一次。取得地方政府的合作也很重要,因為政策要由地方政府落實。每3個月,食藥署與地方政府官員開會,成立食安相關計畫並且訂定目標,同時對最具成效的地方政府機關提供巨額獎勵。

政治因素

食品安全議題的政治化,是業界許多人士關切的另一個問題。台灣通用磨坊股份有限公司商務總監陳怡如指出,當民眾在爆發食安醜聞之後要求政府採取行動,可以理解「衛生官員必須做出他們有在處理的樣子」,但不幸的是,她說,官員的行動未必永遠「理性或有科學根據」。還有許多食品業專業人士也表達同樣的看法。

為了展現加強食品安全的決心,政府官員和立法委員回應的方式往往是修改法令,讓法規更加嚴格、徹底,結果是業界抱怨經常修訂的法令對他們造成沉重負擔。台灣留蘭香股份有限公司學術法規經理江淑靜說,「我們面臨最大的挑戰,在於他們很快修改規定,並且要求在很短的時間內落實」,業界沒有可以準備和調適的過渡期。台灣留蘭香是瑪氏的子公司。

台灣為產品訂定的標準往往跟全球或區域的標準不同,以致於進口商難以引進產品到台灣市場。台灣好市多總經理習祿億說:「有很多規定只有在台灣才看得到。世界其他國家採用一套做法,台灣採另一套做法,這就成了挑戰。」

例如台灣對於商品標示的規定,在過去幾年就改了好幾次,而且往往說改就改,這對於在好幾個市場以同樣標示販售產品的跨國企業造成困難。有些公司不願花時間和成本製做新的標示,決定停止在台灣市場販售某些商品。

多家公司指出,有些產品在多數其他市場可以買到,唯獨在台灣無法進口,原因就在於台灣有獨特的規定,例如瑪氏的花生醬口味M&M巧克力不能進口到台灣,因為政府禁止在巧克力當中添加抗氧化劑,但這種巧克力的抗氧化劑其實是加在花生醬裡頭,而花生醬添加抗氧化劑在台灣是合法的。

Food testing facilities of the Taiwan Food and Drug Administration. Photo: CNA

此外,雖然進口食品在本國市場已經經過檢驗,但台灣政府最近開始加強要求這些產品要在台灣的實驗室進行品質與安全檢驗。這項要求增加業者的營運成本,而且據說時常會使得產品上市時間延遲,因為部分由政府指定的實驗室案件太多,無法很快完成檢驗。對於容易腐敗的產品來說,一有延誤,就表示能在貨架上陳售的時間大為縮短。

不過,業界樂觀認為,政府官員對於食品安全與市場有效運作都抱持認真的態度。台灣好市多總經理習祿億表示:「我看到政府在跟業界合作的意願方面有所進步。我知道我們可以拿起電話,就可以找到人來討論我們的問題。要找到答案,有點複雜,但可以辦到,而且(政府)有意願把問題解決。」

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