面對華府新局

商會叩門之旅代表團,明顯感到美國政府對貿易議題態度轉趨強硬

六月底,台北市美國商會代表團赴華盛頓展開為期五天的「叩門之旅」。行程開始沒多久,代表團成員就明顯感受到川普政府的行事風格,與過去所熟悉的美國政府截然不同。即便是曾在先前數屆政府服務過的常任官員,表達立場時,語氣也顯得強硬,直言在協助削減美國對台貿易赤字,以及化解懸而未決的重大貿易議題方面,台灣若無法採取明確果斷的作法,台美雙邊經貿關係,將不會有任何實質進展。

美方經貿官員對於美國部份牛、豬肉產品無法輸入台灣這個議題,向來很關切。他們在與台北市美國商會代表會晤時,比往年更早提出這個爭議,嚴詞批評台灣的作法違反承諾。他們認為,如果這些問題毫無進展,甚至可能導致台美貿易暨投資架構協定(TIFA)下的新一輪高階官員雙邊談判被迫延後舉行。這個談判通常每年舉行一次。

華府知情人士明確表示,川普政府在貿易政策上採取的強硬態度,並非衝著台灣而來,只是反映出川普政府看待國際貿易情勢時,極其重視貿易往來對美國本土就業機會增減的影響,尤其是製造業的工作機會。川普政府不僅把焦點放在貿易赤字,也強調國際貿易應該秉持「互惠」原則,亦即貿易夥伴國若在美國市場享有特定利益,美國也應獲得同等待遇。

川普總統執政之後的「外交政策人格化」,其實讓台灣陷入明顯劣勢。台美之間缺乏正式邦交,對雙方高階官員之間的會面、建立良好互動關係,形成諸多挑戰。當世界各國為了因應華府新局面竭力尋求對美新策略、新戰術,在華府友台人士眼中,台灣步伐仍顯落後。

聯邦政府主要部會許多職缺仍無人填補,這也讓觀察家口中華府「令人困惑、變動難測」的政治氣氛,更加明顯。不少政府要職仍然懸缺,這次商會叩門之旅代表團見到的美方官員,許多人的職稱仍有「代理」字樣。一如新聞媒體的大幅報導,美國政府行政部門當中,不乏為了爭取影響力彼此對抗的派系,就連白宮幕僚也有類似情形。雖然白宮、參眾兩院現在都由共和黨掌控,川普總統民調支持度卻處於史上新低,共和黨籍國會議員在很多重要議題上,意見嚴重分歧。

上述因素之外,川普總統習於改變政策立場,也讓外界很難推測這個在川普就職首日就退出「跨太平洋夥伴協定」(TPP)的新政府,在特定貿易議題,或是牽涉範圍更廣的亞洲政策上,究竟會採取怎樣的態度。

另一方面,這次叩門之旅代表團也清楚感覺到,美國國會兩黨中,許多成員對台灣的支持並未減少。相較於行政部門似乎把焦點擺在國際關係當中最攸關財利得失的面向,商會代表這次造訪國會辦公室時,討論內容則經常包括台美雙方都努力守護民主價值,尊重人權。一位國會議員還說,無論行政部門有怎樣的觀點,「長期以來,美國國會對台灣都有自己的看法。」

With Congresswoman Madeleine Bordallo of Guam.

另一個相當明顯的發展,是在可預見的未來,美國貿易談判代表們都會忙於修訂「北美自由貿易協定」(NAFTA,美國、加拿大及墨西哥之間的貿易協定)的內容。川普總統曾一度考慮讓美國完全退出NAFTA,後來他又被說服,選擇修改協定內容,使其更加「現代化」。許多評論家都指出,美國政府如今企圖在NAFTA中加入的關鍵原則,其實是借自TPP原先就設定的規範,事態發展不免令人感到諷刺。

安排政策制定時程

雖然某些消息來源指出,NAFTA內容的調整,可能會在今年年底之前完成,多數華府人士仍認為,這整個過程將會耗費更多時間,甚至要到2019年才會完成。這是因為明年的墨西哥總統大選與美國國會期中選舉恐怕會使政治局勢更加複雜難測。

「後NAFTA」的美國貿易政策走向,實在難以逆料。在某位共和黨參議員辦公室負責貿易議題的專家跟叩門之旅代表團說:「現在情況和過去相比,宛如兩個世界,誰知道NAFTA的討論告一段落之後,還會發生什麼事情?」

台北市美國商會代表們在與華府人士會面時,提出在NAFTA之後,美國政府自然應該考慮和台灣簽署雙邊貿易協定。商會代表也特別提到2017《台灣白皮書》中一個主要議題,就是台灣身為美國第十大貿易夥伴國家,也是亞太經濟合作組織(APEC)相當積極參與、建樹頗多的成員,是美國考慮簽署雙邊貿易協定的合理對象。此外,在國際社會中相對孤立的台灣,必然會熱衷投入貿易協定的相關談判,積極把握住這提昇國際曝光度的難得機會,更藉此強化台美關係。

At the Department of Commerce with Undersecretary for International Trade Israel Hernandez and staff.

啟程前往華府之前,商會代表聽聞美國豬肉重要產地愛荷華州頗具影響力的Charles Grassley聯邦參議員的言論,頗受激勵。過去,Grassley參議員強烈堅持台灣解決美國豬肉進口問題,應是美國考慮推動台美雙邊貿易協定的先決條件。今年春天,Grassley參議員態度似乎轉趨和緩,表示他不反對透過雙邊貿易協定的談判,來化解美豬輸台爭議。不過,我們無法確知當時Grassley參議員就此議題的表態,僅是他的個人立場,或是反映出美國政府對此議題的看法已有調整。

美國政府行政部門官員在與商會代表們會面時表示,NAFTA之後,下一步必然聚焦在雙邊貿易談判,然而,台灣要成為美方有意展開交涉的目標經濟體之一,希望恐怕渺茫。美方官員提到,日本,以及越南、馬來西亞、紐西蘭、汶萊等另外四個TPP成員國(目前與美國之間無自由貿易協定),比較可能是被美國政府列入名單,預備優先展開雙邊談判的幾個國家。官員也有提到英國,不過英美兩國的談判,可能要等英國正式脫離歐盟之後才會發生。

官員還說,台灣沒有被美國政府列為優先談判對象。他們提到,美國貿易代表署人力規模相對較小,以「有限頻寬」,要依照優先名單,把與各個目標國家的雙邊協定談判程序走完,大概還需要幾年的時間,不會這麼快考慮增加名單上沒有的新談判對象。

美國官員也認為,台美貿易尚待解決的敏感議題,尤其是美國牛、豬肉輸台議題,是雙方經貿關係向前邁進的主要障礙。與Grassley參議員近期言論所展現的彈性不同,行政部門官員明確指出,台灣政府若無法履行先前對美方的承諾,美方不會考慮和台灣簽署新的貿易協定。在他們看來,台灣政府未能依照合理科學證據,以及用經過國際食品法典委員會(Codex)背書的國際標準來制定商品進口規範,是台灣斷然違背世界貿易組織(WTO)成員國應該履行的承諾。

此外,美國政府顯然不願考慮在對台貿易談判上採取對價交換的作法,亦即他們不會因為台灣解除美牛、美豬進口限制,就承諾展開台美雙邊貿易協定的談判。而美國政府之所以採取這種態度,背後邏輯一如官員所表明的,是美國的貿易夥伴,理應做正確的事情,不需要受某種誘因的驅使。

雖然2009年台灣政府已與美方代表簽訂了擴大美牛進口議定書,解除了大部分對美國牛肉的進口限制,但立法院針對這個議定書所通過的法案,仍禁止牛絞肉、某些牛內臟輸入台灣。美豬輸台的爭議,主要環繞在台灣禁止那些殘留瘦肉精「萊克多巴胺」的豬肉進口,不過,大部分美國豬農都會使用這種瘦肉精。2012年以來,台灣政府開放萊克多巴胺殘留量符合國際標準10ppb的牛肉進口,但尚未對豬肉進口設定最高殘留量標準。

未來方向

蔡英文政府已經在年金改革、一例一休等國內敏感議題上腹背受敵。如要全面開放美牛、美豬進入台灣市場,毫無疑問將是蔡政府的艱鉅挑戰。一般認為,問題癥結並非台灣養牛、養豬業者團體反對,因為養牛業在台灣規模不大,政府也已著手規劃協助養豬業者的相關政策。消費者團體以美國肉品威脅食品安全為由,抨擊政府作法,應該才是關鍵。新聞媒體、在野黨政治人物想必也會把握機會,在此議題上多有著墨。

既然現在台美雙邊貿易協定的簽訂,顯得有些遙遠,部份華府知情人士建議叩門之旅代表團:台灣若將目標改為尋求與美國簽訂「雙邊投資協定」(BIA),成功機率或許較高。一位華府智庫學者說:「雙邊投資協定整體規模較小,處理上難度也比較小。」他並提到,由於中國、美國之間已就雙邊投資協定展開談判,北京當局比較沒有反對台美雙邊投資協定的立場。

With Senator Ron Wyden of Oregon, Ranking Member of the Senate Finance Committee.

另一方面,台美雙邊投資協定,可能面臨跟貿易協定談判相同的障礙:美國政府不滿台灣對於美牛、美豬進口問題的處理方式,以及美國貿易代表署的資源有限。美國官員過去也曾經提及,在台美雙方沒有正式邦交之下,美國與台灣簽署雙邊投資協定,可能衍生法律方面的疑義。

其他華府人士則說,台灣若想在國際貿易領域有重大突破,就應該要把力氣放在美國退出之後由日本主導的TPP後續協商。目前仍參與TPP的11個成員國,已有派出代表一同討論未來可能的努力方向。他們的討論,似乎也有一些進展。TPP若能有足夠的國家來支持而重獲新生,台灣就跟南韓一樣,非常有可能爭取參與TPP第二輪談判。

今年6月,在東京一場記者會上,日本內閣官房長官菅義偉明確表示,日本歡迎台灣加入TPP,這是利多消息。不過中國如果對TPP其他成員國施壓,要求他們反對台灣加入,日本能否如美國一般,抵擋得住來自中國的壓力,難以預料。

同時,華府熟悉國際貿易政治角力的資深人士,則鼓勵台灣不要放棄爭取與美國簽訂雙邊貿易協定,即便達成目標所需時間,會比先前期盼的要久。他們提到,美日自由貿易協定,也曾一度被視為毫無實現可能,關鍵是必須先「種下一個種子」,讓促成協定的構想,逐漸獲得各方支持。他們認為,除非現在就明確表達美國政府必須在貿易政策上給予台灣應有重視的理由,美國不會把台美雙邊協定當作值得提出來研究討論的政策議題。

華府人士建議,無論台灣的目標是與美方建立自由貿易協定、雙邊投資協定,還是爭取加入重獲新生的TPP,台灣勢必要採取「大膽果決的作法」,強力表達願意遵循開放市場原則、國際標準,採行最佳實務作法。他們同時強調,這樣的作法,其實對台灣最有利,不管貿易夥伴國最後有怎樣的回應,都有助於重振台灣的經濟。

立法院下半年會期開議後,將審議一項建立藥品「專利連結」制度的法案,是一個情形類似的重大考驗。截至目前,台灣仍缺乏有效機制避免原廠藥專利權有效期間即有其他廠商的學名藥上市。過去十多年來,台北市美國商會出版的《台灣白皮書》,都有收錄這個議題,它也是美國貿易代表署在TIFA談判期間特別提出討論的重大議題之一。立法院若能及早通過這項法案,並且避免增添有損規範效力的附帶條款,儘管改變延宕多年才實現,仍會讓美國政府及跨國企業高度肯定台灣加強保護智慧財產權的決心。

Representative Ted Yoho of Florida held a long discussion with the group.

「法規調和」則是另一個進展可期的領域。叩門之旅代表多次向華府人士強調:台灣政府去年十月將新版法規草案公告周知與民眾意見表達的期間,從原本僅兩星期,延長為60天,這讓利益關係人及所有民眾都有充足時間提出各種看法,是意義重大的進步。透明度提昇,以及更多公開審閱的機會,應該能大幅改善法規制定的程序,讓貿易夥伴國對台灣的作法更加信任。眼前的挑戰,是如何確保台灣政府機關妥善利用這個機制,遵守目前設定的草案公告時間表,並且對民眾的意見,提供有意義的回覆。

叩門之旅代表們與華府人士的討論也明確顯示,由於川普政府著眼於創造國內就業機會,台灣對美國的大規模新投資案,將有效促使美國對台灣更加重視。例如美國政府稍早舉辦2017「Select USA選擇美國」投資論壇(與叩門之旅進行時間大致重疊),台灣派出84家企業、共140人代表團參與,是人數第二多的代表團,已廣受美方矚目與歡迎。另外,以「富士康」聞名國際的鴻海集團,最近宣佈投資100億美元在威斯康辛州設立LCD液晶面板廠,也被媒體大幅報導。這類投資計畫,不僅能讓華府對台灣的觀感更加正面友善,也讓美國的州及地方,更願意支持台灣。

叩門之旅期間,商會代表團也發現,經貿議題之外,台美雙邊關係在其他面向仍有相當密切的互動。代表團成員在華府的時候,川普政府宣佈了總額14.2億美元的對台軍售案,要協助台灣提昇防衛力量。鼓勵台美雙方更高階官員互訪會面的提案,也獲得一些國會議員的支持。

叩門之旅代表團返回台北之後,台北市美國商會的領導人,也開始與台灣政府官員分享此行的主要觀察,商會執行長吳王小珍說:「我們要傳達的訊息是,當前情勢可能比以往來得嚴峻,不過,台灣仍然有很多能夠強化台美雙邊關係的機會,商會將全力協助。」

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