「五加二」產業創新計畫

蔡政府準備投入大量資源推動七項產業,做為使台灣產業轉型的關鍵。原本的五大產業包括物聯網(也稱為亞洲‧矽谷)、生物醫學、綠能科技、智慧機械與國防產業,後來加上高附加價值的農業與循環經濟。政府希望這項計畫能帶動創新、創造高薪就業機會,並使台灣各地區能有均衡的發展。

蔡英文政府希望「五加二」產業創新計畫能帶來台灣產業的轉型。藉著這項政策,政府的目標是把台灣產業從傳統上以代工為主軸,轉為高附加價值、以服務與解決方案為導向的商業模式。它期望這項政策可以激發創新、創造就業機會,並使台灣各地區的發展更為均衡。

「五加二」的起源,是蔡英文在競選總統期間提出的五大產業創新研發計畫,包括物聯網(也稱為亞洲‧矽谷計畫)、生物醫學、綠能科技、智慧機械、國防產業,後來加上新農業與循環經濟,也就是「五加二」。這項計畫後來又進一步擴充,納入數位經濟與文創,甚至半導體與積體電路的設計也包括進去,不過政策仍維持「五加二」的名稱。

公私合營的工業技術研究院產經中心主任蘇孟宗表示:「在選舉前,他們討論要拿什麼當主軸,有人說應該要加上哪些項目,但到了選後,就很難說要把什麼拿掉。」

這項政策需要的預算達數百億新台幣,此外還需要推動重要計畫,以配合這項政策的推動,包括擴充基礎設施和修訂法規。在施行之後,需要跨部會合作的「五加二」計畫可望使台灣產業與全球市場及全球性的企業連結,而且因為計畫以創新為重點,因此也可望使台灣的產業與未來的科技和市場發展連結。「五加二」計畫也可能讓台灣降低對於兩岸貿易的依賴程度,發展與更先進經濟體之間的關係。

這項計畫將獲得1,000億新台幣(33億美元)的產業創新轉型基金支持,另外有100億新台幣將來自新成立的國家級投資公司。產業創新轉型基金的經費是用來取得新的科技。

國家發展委員會副主任委員龔明鑫說明:「我們希望透過『五加二』未來性產業的布局,翻轉台灣整體的投資與產業發展環境。」國發會負責「五加二」計畫亞洲‧矽谷/物聯網與生物醫學的部分,在其他部分也扮演重要角色。龔明鑫說,台灣在全球供應鍊當中長期扮演簡單商品供應者的角色,因此本地產業是在成本上競爭,而不是追逐產品的價值,這使得本地企業不重視研發與投資,無法打進高附加價值的產業別。

他說:「『五加二』產業創新計畫的目的,是要因應我們經濟發展到目前所出現的問題。」他並說,這項計畫是「新一代國家發展」的方向。

在「五加二」計畫之下,要在產業聚落已經存在的地區大量投資興建研究設施,並且從事其他基礎建設。台灣經濟主要靠中小型企業推動,它們擅於降低成本,但缺乏資源在研發方面進行投資,因此難有創新。台灣早就有利用政府與民間資金成立研究機構以進行研發的策略,「五加二」計畫是要擴充這項策略,以服務特定產業。例如計畫中智慧機械的部分提到要在台中建立研發與生產中心,而台中正是台灣工具機產業的重鎮,而且業者幾乎全都是中小型企業。

同樣重要的是,「五加二」跟蔡政府推動的其他好幾項計畫的內容,都包含為相關產業的公司提供經費與資金管道,並且要大幅修訂被認為阻礙產業轉型的現行法規。例如行政院最近公布一項草案,要對具有高等技術的外國人才提供多項優惠,因為這類人才短缺被認為是台灣經濟發展的重大障礙。政府也準備修訂公司法、科學技術基本法等好幾套法律和許多條例。

龔明鑫說:「目前很多的法規是根據以前的發展模式所設定,而且法規通常落後於產業的發展。因此我們必須要有新的思維,來思考台灣未來5年甚至10年、20年可能面對的產業發展環境。」

質疑的聲音

部分人士懷疑「五加二」計畫能否達成政府期望的目標,其中包括台灣經濟研究院研究員和東海大學教授邱達生。他問道:「它能夠解決台灣經濟結構型的問題嗎?我不認為這是解決這些問題的好政策。」

台灣經濟持續面臨的挑戰,包括欠缺自由貿易協定,人才大量外流,薪資凍漲以及投資低迷。根據台灣經濟研究院的數據,台灣從2010年以來的年經濟成長率,平均不到2%。

台灣2015年的名目國內生產毛額(nominal GDP)為5,300億美元,其中62%來自服務業,但根據美國中央情報局介紹各國國情的WorldFactbook薪資偏低與未充分發展的服務業使台灣的成長受到限制。工業僅占台灣GDP的36.1%,但依然是經濟成長的主要動力。不過,根據經濟部國貿局統計,台灣去年出口減少1.7%,總金額為2,804億美元,幸好第四季出口表現強勁,台灣經濟才沒有出現衰退。

REMINDER — Taiwan Semiconductor Manufacturing Co. (TSMC) Chairman Morris Chang notes that while new and innovative industries benefit the economy, the value of existing industries should not be forgotten. Photo: CNA

對出口的依賴,使台灣越來越融入全球經濟體系。邱達生說,台灣的經濟成長率與全球的成長率越來越相近,二者的相關係數達80%。他指出:「相關係數達到80%,表示政府有20%的空間可以做一些事。」他說,台灣經濟在1970到1990年代呈現快速成長,當時台灣經濟與全球經濟的相關係數不到40%,政府的作為所能產生的影響要大得多。

世界銀行的資料則顯示,2008年以來,全球GDP每年平均成長2.23%,低於1998年到2007年的平均成長率3.41%。幾個主要的預測機構預估台灣2017年的經濟增長率落於2%左右。

邱達生說,相關係數提高的原因,在於台灣越來越走向提供半成品給全球供應鍊,例如電子零組件和化工原料。經濟合作發展組織的參與指標顯示,半成品占台灣外銷的比例達71%,這表示台灣經濟與全球GDP成長之間的關係比過去更為緊密,也比過去更容易受到全球供需突然波動的衝擊。

台灣跟主要貿易夥伴之間沒有自由貿易協定,也阻礙了經濟的成長。這情況若跟台灣主要競爭對手南韓來做比較,影響尤其明顯。台灣有大約80%的出口產品跟南韓相近,但台灣只跟紐西蘭、新加坡和中美洲友邦簽署自貿協定,南韓則已跟許多重要貿易夥伴簽署,包括美國和中國在內。邱達生說:「我們的貿易障礙(比南韓)大很多。」

前任馬英九政府為了克服貿易障礙,與中國簽署了經濟合作架構協議(ECFA)。中國是台灣最大的貿易夥伴,台灣有大約40%的出口是以中國和香港為市場。ECFA的「早期收穫」清單降低了台灣若干重要出口產品的關稅,但批評者說,這項協議使得台灣更加依賴中國,而且使台灣產業進一步走向代工生產,而這個行業在持續走下坡。

跨越障礙

龔明鑫說,「五加二」計畫推動的產業轉型不是要正面迎戰貿易障礙,而是要讓台灣企業跨越障礙。他說:「過去是以貿易為主,因此關稅及交易和運輸成本是很重要的議題,但『五加二』產業偏重應用與服務,因此它是系統性的,輸出的是完整的解決方案。這些方案的訂價包括硬體和軟體,因此跟過去很不一樣。」

他說明,智慧機械或綠能科技公司不是只製造單一產品,而是提供完整的解決方案,包括產品、軟體和控制系統、服務等等。此外,台灣機械製造商有現成的市場,就是在其他國家有生產基地的台灣企業網路,同時,配合蔡政府的「新南向政策」,太陽能廠商可以考慮把市場轉向東南亞。

龔明鑫說:「印尼有1萬8,000多個島嶼,每個島都可能需要太陽能發電廠。他們不會想要買太陽能板,而是要完整的解決方案,也就是穩定的電力。價格是包括完整的解決方案,不只是零組件的價格。」

前幾任政府也曾高談產業轉型,指出那是台灣經濟發展的關鍵,結果卻是台灣繼續高度依賴簡單商品的生產。在中國崛起與全球經濟成長和貿易雙雙走緩之後,台灣代工生產的商業模式在過去15年停步不前,而且「五加二」計畫的多項措施跟前幾任政府改變台灣產業結構的努力相雷同。例如馬政府就曾推動綠能科技的發展,台灣在馬英九擔任總統期間,也率先成為太陽能電池與LED照明的重要生產國,陳水扁政府在本世紀的前幾年,也把生物科技當做發展的重點。但台灣的太陽能電池與LED製造商繼續走降低成本的代工模式,在飽和的全球市場上賺取非常微薄的利潤,而生技的發展週期很長,陳水扁政府時期在這方面的投資尚未回收。

政治大學經濟學教授和國民黨智庫國家政策研究基金會研究員林祖嘉說,計畫中智慧機械的部分也是馬政府先提倡的,而且亞洲‧矽谷也跟馬政府的一項計畫十分相近。馬政府當年曾推動改善台灣的新創企業環境,並且要在正在萌芽的物聯網產業占一席之地。林祖嘉說:「他們把名字改了一下,中間加一個點,但實際內容跟之前的差不多。」

「五加二」計畫的標準

也有許多人質疑,為何若干產業納入「五加二」計畫,有些產業卻未納入。龔明鑫說,這項產業發展計畫的方向和標的,「要跟國家發展的願景相符合」。他舉例指出,把綠能科技納入,就反映了執政黨民主進步黨長期以來的國家發展願景,也就是「要打造非核、低碳的家園」,而台灣人口正在老化,生物醫學可以刺激醫療照護方面的研發與創新。他說:「我們考慮的另一項因素,是要能呼應全世界發展的潮流,例如數位經濟。」

根據國發會的刊物,平衡區域發展是另一項考慮因素,而多數納入「五加二」計畫的產業,在台灣各地已有產業聚落,例如眾所周知,工具機業者大都聚集在台中,綠能科技設施則大都座落在南台灣。

但這樣的做法引發政治分贜的指控。台灣經濟研究院的邱達生說:「如果你仔細看看被選中的產業,就會發現它們集中在民進黨執政的縣市,目的是要圖利在當地執政的政黨。」

工業技術研究院產經中心主任蘇孟宗也認為,被選中的產業確實有利於民進黨執政的地區,但他說明,地方政府深入參與,是「五加二」計畫與馬政府的計畫很重要的差別。他說:「雖然多數計畫的推動者是在中央,但每個產業在地方上都有個合作對象或主持的人。地方主事者跟中央政府攜手合作,這點很不一樣。」

蘇孟宗說,縣市長或負責官員與中央政府合作,可以在執行時更有效率,他認為這是很大的進步,因為前任政府往往只是在上面頒布政策。但另一方面,他指出,「不好的一點在於縣市長的目光必須要能夠超越自己的地盤,想到台灣整體」,因此中央政府的監督是必要的。

因此,亞洲‧矽谷計畫是由國發會主持,但有桃園市長鄭文燦的熱心支持,智慧機械則由經濟部與台中市政府共同負責。一個專門發展綠能技術的研究機構將在台南成立,由經濟部與科技部共同督導。台灣的生物醫學產業主要聚集在台北市,但市政府未被要求負責這項計畫。蘇孟宗說:「這跟政治可能有點關係,因為台北市長不屬於執政黨。」

批評人士也質疑「五加二」計畫中綠能科技與國防產業的目標。台經院的邱達生說:「一旦開創國防產業,就會有很多固定成本,未來還有很多可變成本。」為了收回成本,「必須要有管道可以把產品賣到海外市場,但那是不可能的事,因為中國會抗議,因此這方面的預算分配可能會有問題。」

多位批評人士說,綠能科技發展太過緩慢,而且無法提供足夠可靠、平價的電力。

但蘇孟宗認為,綠能科技與國防產業的目標,正好反映出「五加二」計畫整體的優勢:清楚的說明與堅定的決心。他說,政府把綠能科技和國防產業的目標說得很清楚,「他們要往哪裡走,已相當明確。如果說得很清楚,到最後,政府、業界和工業技術研究院等研究機構會找出方法來克服挑戰。問題在於他們能否在未來5到10年維持這個方向,不做重大改變,這才是重大挑戰。」

One comment

  1. 我想我們如果有能力給完整解決方案,大概也不會發生大斷電

    龔明鑫說:「印尼有1萬8,000多個島嶼,每個島都可能需要太陽能發電廠。他們不會想要買太陽能板,而是要完整的解決方案,也就是穩定的電力。價格是包括完整的解決方案,不只是零組件的價格。」

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